|
|||||||||||||||
Inicio > Constitución española > Título V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales > Sinopsis artículo 115
Ver texto completo del artículo
Concordancias: Artículos 1.3, 62.6, 68.6, 108, 112, 113, 116.5, 168.1.
Sinopsis |
 Versión para imprimir |
1. Teoría general de la disolución del Parlamento
a) Concepto y órgano competente
La disolución del Parlamento no es otra cosa que la decisión por la que se pone fin anticipado a este órgano representativo, decayendo, en teoría, todos sus procedimientos, facultades y prerrogativas, si bien no podemos olvidar la existencia de órganos que velan por los poderes del Parlamento, disuelto éste. En vez de concluir al expirar el período por el que fue elegido, la disolución supone anticipar este momento.
Pero este fin adelantado va aparejado a la elección de un nuevo Parlamento, ya que en otro caso implicaría la abolición pura y simple de la institución y la propia existencia del Estado democrático. Desde este punto de vista debería hablarse de la disolución de un Parlamento más que de la disolución del Parlamento.
Esta decisión de disolver suele corresponder al Gobierno. Aunque en algunos países se conoce la autodisolución o disolución decretada por el propio Parlamento, la realidad es que se trata de un supuesto excepcional (caso de los Länder alemanes, pero no de la Asamblea federal). Allí donde se conoce esta facultad, la misma constituye un atributo de poder Ejecutivo en la práctica totalidad de Estados.
b) Sentido histórico y actual
La disolución fue una facultad que ostentaban algunos monarcas del Antiguo Régimen y que utilizaban como medio de deshacerse de un Parlamento hostil, como ocurrió en Inglaterra.
Con el Estado constitucional la disolución del Parlamento pierde ese carácter y se transforma en un instrumento de regular conflictos entre el poder Legislativo y el Ejecutivo. La exigencia de responsabilidad política del segundo por el primero adquiere un contrapeso en esta facultad de disolver el Parlamento. La disolución se presenta como un arma de que dispone el Gobierno en sus relaciones con las Cámaras y con la que puede contrarrestar la influencia de estas últimas. Esta medida gubernamental pende como una amenaza sobre el Parlamento: la mayoría parlamentaria sabe que en caso de denegar la confianza al Gobierno y provocar su caída éste puede replicar disolviendo las Cámaras y convocando nuevas elecciones, en las que esos parlamentarios tendrán que afrontar el riesgo de perder su escaño.
En definitiva, ya no es un procedimiento para poner sordina a la representación popular sino para hacer que sea precisamente el pueblo quien dirima el conflicto surgido entre el brazo Legislativo y el Ejecutivo: las elecciones confirmarán al Gobierno, si resulta una nueva mayoría afín, o provocarán su sustitución, en caso contrario.
Pero el sentido de la disolución cambió también después al compás de la evolución histórica. Cuando, tras la Segunda Guerra Mundial, el parlamentarismo devino un parlamentarismo basado en grandes partidos de masas, centralizados y muy disciplinados, la situación descrita en el párrafo anterior se hizo muy ocasional. Merced a la disciplina partidaria que une a la mayoría parlamentaria con el Gobierno resultaba muy difícil que esa mayoría pusiese en aprietos al Gobierno.
En ese marco, la disolución anticipada se convierte en un instrumento de la dialéctica entre la mayoría gubernamental y la oposición parlamentaria. Cuando el Gobierno necesita imprimir una corrección a su programa político y, por tanto, el respaldo popular para llevarlo a cabo, la disolución ofrece una oportunidad para apelar a la ciudadanía en las nuevas elecciones. Lo mismo puede decirse cuando se presenta una situación imprevista que demanda consultar al pueblo para que decida el tipo de política que desea al efecto.
En estos y en otros casos la disolución ofrece al Gobierno una ocasión para revalidar su mayoría y poder continuar gobernado. No es extraño que el Gobierno utilice este instrumento y convoque elecciones anticipadas en un momento en que la situación parece serle políticamente favorable. Al poder decidir unilateral y sorpresivamente la fecha de las elecciones se convierte en una estratagema de la lucha partidaria.
De otra parte, conviene señalar que aunque la facultad de disolver se ha convertido en un atributo gubernamental y, en particular, del Primer Ministro, formalmente, en cambio, sigue siendo un acto del jefe del Estado, sea éste Rey o Presidente de República. En unos casos, su actuación es reglada, debiéndose a una única decisión del Gobierno o de su Presidente, como ocurre en las monarquías parlamentarias (Reino Unido, España, etcétera). En otros, el jefe del Estado puede disponer de una mayor o menor influencia. Esto es lo que ocurre en las Repúblicas, como Francia e Italia. Sin duda, la mayor legitimidad democrática de los últimos es lo que explica la diferencia.
Finalmente, en algunos casos la disolución está concebida al margen de las consideraciones anteriores y se impone por la Constitución como parte de ciertos procedimientos. Tal es lo que ocurre cuando se la regula como una fase de la reforma constitucional.
2. Régimen de la disolución en la Constitución
a) Supuestos en que procede
La Constitución contempla varios supuestos de disolución: por un lado, están aquellos en que opera con un carácter imperativo, esto es, en que la concurrencia de cierta situación obliga a disolver las Cámaras y a convocar nuevas elecciones. Por otro, están los de carácter voluntario, en los que si la disolución se produce es porque el Presidente del Gobierno así lo decide, pero libremente, sin que exista norma que le obligue.
Manifestaciones de la primera modalidad son: (a) la disolución automática que el artículo 99.5 previene para el caso de que ninguno de los candidatos a la Presidencia del Gobierno obtenga la investidura del Congreso, supuesto en que el Rey tiene que decretar la disolución de esta Cámara y el Senado, y (b) la disolución automática que el artículo 168.1 impone para las reformas totales o parciales fundamentales de la propia Constitución, y luego de su aprobación de principio por las Cortes Generales. Como más adelante veremos, la primera previsión se produjo en la disolución de las Cortes Generales de la XI Legislatura.
Con esta excepción, la regla general ha sido el de las disoluciones voluntarias, que son precisamente el objeto del artículo que nos ocupa.
b) Órgano decisorio de la disolución
En todos los casos es el Rey quien decreta formalmente la disolución, de conformidad con lo previsto en el artículo 62.b CE (Corresponde al Rey... convocar y disolver las Cortes Generales). Por eso, la disolución aparece publicada en el BOE como real decreto.
Con ello se sigue la regla general del Derecho comparado y de nuestro Derecho histórico. Sin embargo, la actuación del Rey es en todos los casos obligada. En los primero casos (disolución automática) la decisión le viene impuesta por la propia Constitución. Se trata, por lo demás, de unas situaciones fácilmente verificables en la realidad. En los segundos (disolución voluntaria) quien decide realmente es el Presidente del Gobierno. Nótese que el artículo 115 utiliza un tono imperativo para referirse a la actuación del monarca: "El Presidente del Gobierno... podrá proponer la disolución... que será decretada por el Rey".
Por tanto, ni el Rey puede decidir por sí mismo la disolución ni negarse a firmar el decreto de disolución cuando sea requerido para ello por el Presidente del Gobierno o por el Presidente del Congreso de los Diputados. Las facultades formales que el artículo 62.b CE reconoce al Rey deben entenderse necesariamente en relación con lo dispuesto en los artículos 99.5 y 115.1 CE, de los que se deduce sin ambigüedad que se encuentra en una situación de estricta vinculación.
La impresión anterior ha sido corroborada por el artículo 2.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la medida que atribuye al Presidente del Gobierno la facultad de proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.
La intervención del Consejo de Ministros es preceptiva pero no vinculante, es a efectos de ser oído pero sin capacidad decisoria. El Presidente del Gobierno, en concordancia con el liderazgo que le reserva la Constitución, está legitimado para decidir por sí mismo, sin tener que sujetarse al criterio de los restantes miembros de su gabinete. Por eso en todas las disoluciones de este tipo producidas se ha hecho constar el carácter simplemente deliberativo del Consejo de Ministros.
c) Alcance de la disolución
Uno de los puntos más sustanciales del precepto examinado es la determinación de que la disolución podrá afectar al Congreso, al Senado o a las Cortes Generales.
La fórmula originariamente escogida en el anteproyecto de Constitución limitaba la disolución al Congreso de los Diputados. Después, y sin el debate que hubiese sido deseable, se amplió el abanico de la disolución a las Cortes Generales, o sea, a ambas Cámaras simultáneamente. Finalmente, en el Senado se abrió paso la redacción definitiva, a tenor de la cual pueden ser disueltas cualquiera de las Cámaras o ambas al mismo tiempo.
La solución adoptada no se compagina con el tipo de parlamentarismo escogido, donde la relación de confianza con el Gobierno se produce respecto del Congreso de los Diputados y nunca respecto del Senado.
Todas las circunstancias que justifican el recurso a la disolución se presentan en las relaciones Gobierno - Congreso y están ausentes, por contra, en las relaciones Gobierno - Senado. Téngase en cuenta que la constitución del gabinete y su responsabilidad política se producen sólo en la Cámara baja. Por ello puede decirse que es innecesaria y complicada la posibilidad de disolver el Senado. Si se observa el panorama de otros países, se puede comprobar que existe una tendencia general contraria a la disolución de las asambleas que no pueden exigir responsabilidad política al Gobierno. Tal es el caso del Reino Unido, Francia y República Federal Alemana. Sí existe, en cambio, esta posibilidad en el caso de las segundas Cámaras que pueden exigir dicha responsabilidad, como ocurre en Italia.
Por lo anterior hay que pensar que, lejos de las consideraciones teóricas expuestas, han sido otras de orden práctico las que explican la regulación comentada. El hecho de ser el Senado una Cámara predominantemente elegida por sufragio universal y directo (artículo 69 CE), su indisolubilidad hubiese posibilitado que su elección dejase de coincidir cronológicamente con la del Congreso, dado que el mandato de aquélla habría sido siempre de cuatro años mientras que la de la segunda - por efecto de la disolución - podría ser de hecho menor. Ello hubiese obligado a convocar unas elecciones separadas para el Senado, con el riesgo de aumentar el cansancio electoral y el desinterés participativo, además del coste económico que conlleva cada proceso electoral.
d) Fecha de las elecciones
El apartado 1 termina diciendo que el decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones. Con ello se quiso resaltar que la consecuencia lógica de la disolución es la celebración de nuevas elecciones, que se hacen así obligadas. De hecho, el real decreto se denomina "de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones".
Esta norma debe integrarse necesariamente con el artículo 68.6 CE, que establece que las elecciones tendrán lugar entre los treinta y los sesenta días desde el fin del mandato.
Ambas normas han sido desarrolladas por el artículo 42.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, que prescribe básicamente tres cosas: que el real decreto de convocatoria debe publicarse en el BOE al día siguiente de su expedición, que el mismo entrará en vigor al día siguiente de este hecho y que las elecciones habrán de celebrarse el día quincuagésimo cuarto -no antes ni después- posterior a la convocatoria. Por otro lado, el propio real decreto de convocatoria contiene el número de Diputados correspondiente a cada circunscripción, la duración de la campaña electoral y la fecha de la sesión constitutiva de las Cámara.
e) Limitaciones temporales a la disolución parlamentaria
Los apartados 2 y 3 del presente artículo contienen sendas limitaciones temporales a la facultad de disolver el Parlamento. Estas limitaciones recaen sobre el Gobierno.
El apartado 2 prohíbe la propuesta de disolución cuando esté en trámite una moción de censura. Se trata de una limitación muy expresiva del acusado parlamentarismo racionalizado que preside nuestra ley fundamental. En particular, se trata de salir al paso de usos que pudieron estar vigentes durante el parlamentarismo decimonónico y evitar que el Gobierno se pueda sustraer a la exigencia de responsabilidad política a través de la moción de censura. Así, presentada una de estas mociones, el gabinete no podrá evitar su debate y votación mediante el recurso a la disolución de las Cámaras. La prohibición de proponer la disolución debe entenderse referida a toda la tramitación de las mociones de censura, desde su depósito hasta su votación. Si la moción resulta aprobada habrá de estarse a lo dispuesto en el artículo 114.2 CE; si, por el contrario, es desechada, entonces el Presidente del Gobierno recobra su facultad de disolver la Cámara o Cámaras que resulten procedentes.
De todas formas, esta limitación tiene escasa incidencia práctica.
Como el apartado examinado se contrae a las mociones de censura y no a las cuestiones de confianza, no puede extenderse a estas últimas la limitación de las primeras. Formalmente, no existe impedimento para que el Gobierno pueda proponer la disolución antes de que se vote una cuestión de confianza. Sin embargo, desde un punto de vista puramente político ésta es una operación que lógicamente comprometería la autoridad moral y la imagen de seriedad del Gobierno. Por eso, aunque intuya que la confianza no le va a ser otorgada, debe ser riguroso con el procedimiento que él mismo ha iniciado, permitiendo la votación de la cuestión propuesta.
El apartado 3 contiene una segunda limitación temporal, consistente en la prohibición de disponer una nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior. La razón teórica de esta limitación es evitar un abuso de la facultad disolutoria que compete al Presidente del Gobierno. Se quiere impedir que el Ejecutivo pueda eludir su control y supervisión por las Cámaras recurriendo a algo tan sencillo como hacerlas desaparecer mediante el expediente de la disolución.
El plazo que se establece de un año desde la anterior disolución parece haberse inspirado en el artículo 12 de la Constitución francesa. Como plazo no resulta excesivo, más bien parece moderado. Téngase en cuenta que entre la disolución y la constitución de la Cámara resultante de las elecciones pueden transcurrir varios meses -generalmente unos dos meses-, por lo que el período efectivo de vida parlamentaria que ha de pasar hasta que resulte admisible una nueva disolución es incluso inferior a un año: éste se computa desde la anterior disolución y no desde la constitución de la nueva Cámara. En tan corto lapso de tiempo es muy difícil que se presente la conveniencia de consultar al electorado y, por consiguiente, de disolver de nuevo. En menos de un año es posible que haya cambios de Gobierno por las diversas causas previstas en el artículo 101.1 CE, pero lo que ya no es tanto es que la opinión pública varíe de criterio sobre cuestiones importantes e inaplazables, que es lo único que justificaría una nueva disolución y unas nuevas elecciones.
Del referido plazo se excluye, como es lógico, a la disolución provocada por el supuesto de que ningún candidato a la Presidencia del Gobierno haya obtenido la confianza del Congreso, según lo dispuesto en el artículo 99.5. Téngase en cuenta que se trata de una disolución automática, no dispuesta libremente por el Presidente del Gobierno en funciones, por lo que no hay peligro de uso arbitrario de la misma.
Por razones parecidas, y aunque no se mencione expresamente, estimamos que la prohibición del apartado 3 no afecta a las disoluciones necesarias para la reforma constitucional, según el procedimiento del artículo 168.1 CE. Dicha prohibición se incluye en el artículo que regula la disolución discrecional decretada por el Presidente del Gobierno y tiene como fin evitar un ejercicio abusivo de la misma. Ambas circunstancias están ausentes en la disolución para la reforma constitucional, por lo que no tendría mucho sentido extender la prohibición a supuesto tan distinto. De todas formas, es muy difícil que se presente la eventualidad de disolver el Congreso antes de transcurrir un año desde la disolución para la reforma constitucional del artículo 168.1 CE.
Por su parte, el artículo 21.4.a de la Ley del Gobierno ha introducido un nuevo supuesto de exclusión de la disolución anticipada: el Gobierno en funciones. El precepto dispone que "el Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades: Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales."
f) Efectos de la disolución
La disolución constituye un fin anticipado del mandato parlamentario y, por eso, sus efectos son los mismos que los producidos por el agotamiento de la legislatura. Los asuntos en tramitación decaen y los miembros de la Cámara disuelta pierden su condición de tales, con sus derechos y privilegios. No obstante, el fin afecta a la composición del Parlamento, no a la institución en cuanto tal. El Parlamento, en cuanto órgano estatal, sobrevive sin solución de continuidad.
Esto explica que la disolución carezca de un carácter total y absoluto. En algunos países (Francia, Bélgica, Portugal) el Parlamento extinto puede volver a reunirse si se presentan casos extraordinarios antes de la constitución del siguiente. En otros (Italia) se produce ope legis la prórroga del Parlamento disuelto hasta la formación del que resulte elegido. En España, siguiendo los antecedentes de las constituciones de 1812 y 1931, pervive en cada Cámara una comisión extraordinaria o Diputación permanente, encargada de asumir ciertas competencias en el período que se extiende desde la disolución hasta la reunión del nuevo Parlamento (artículo 78 CE). Es un órgano integrado por un número reducido de miembros de las antiguas Cámaras y que conservan su condición de parlamentarios, destinado a dar continuidad a las mismas. Sin perjuicio de la remisión al comentario del artículo correspondiente, los miembros de la Diputación Permanente mantienen todos sus derechos y prerrogativas. Por otro lado, a pesar de que el efecto general de la disolución de las Cámaras conlleva que los asuntos en tramitación decaigan, no es menos cierto que algunas iniciativas perviven y son trasladas a la nueva Cámara que se constituya. Finalmente, este órgano entre legislaturas deberá dar cuenta a la nueva Cámara a través de la "dación de cuentas".
3. Aplicación del presente artículo
El apartado 1 ha tenido una extensa aplicación. Casi todas las terminaciones de legislatura (diez más la constituyente) se han producido al amparo de la disolución decretada por el Presidente. Bien es verdad que en algunos casos la disolución vino cuando la legislatura estaba relativamente cerca o muy cerca de su agotamiento, como aconteció en 1986 con la II legislatura, en 1993 con la IV, en 2000 con la VI y en 2015 con la X. En estos casos, tal vez políticamente pueda darse por consumido naturalmente el período por el que fueron elegidos Diputados y Senadores. Pero desde un punto de vista formal todas han aparecido como disoluciones.
Los decretos correspondientes invocan lo dispuesto en el artículo 115 y expresan que se trata de disolución, propuesta por el Presidente del Gobierno previa deliberación del Consejo de Ministros. Véanse al respecto los Reales decretos 3073/1978, de 24 de diciembre; 2057/1982, de 27 de agosto; 794/1986, de 22 de abril; 1047/1989, de 1 de septiembre; 534/1993, de 12 de abril; 1/1996, de 8 de enero, 64/2000, de 17 de enero; 100/2004, de 21 de enero; 33/2008, de 14 de enero; 1329/2011, de 26 de septiembre y 977/2015, de 26 de octubre. La disolución acaecida en el año 2015 no estuvo exenta de polémica entre los que consideraron que se había producido una disolución automática de las Cámaras transcurrido el mandato de cuatro años (de conformidad con el art. 42.2 LOREG) y aquellos que sostenían que seguía siendo una disolución anticipada (art. 42.1 LOREG). Sea como fuere, en la práctica no tuvo mayor trascendencia.
Hasta la XI Legislatura nunca se había producido una disolución de las Cámaras en aplicación del apartado 3 de este artículo y del 99.5 CE. Así, trascurridos dos meses desde la primera votación de investidura sin conseguir investir a ningún candidato a la Presidencia del Gobierno, el Presidente del Congreso de los Diputados procedió, a través del Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, a la disolución de las Cámaras y a la convocatoria de elecciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 99.5 de la Constitución, y de conformidad con lo previsto en el artículo 167.4 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
En todas las ocasiones la disolución ha afectado al Congreso y al Senado, sin que se haya hecho uso de la posibilidad de disolución separada.
Sobre el contenido de este artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Fernando Santaolalla López. Letrado de las Cortes Generales Diciembre 2003.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. Enero, 2018.