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Inicio > Constitución española > Título I. De los derechos y deberes fundamentales > Sinopsis artículo 11
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Concordancias: Artículos 2, 12, 13, 14, 23, 29, 30, 35, 53, 59.4, 60.1, 81.1, 149.1.2º.
Sinopsis |
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La nacionalidad es una cualidad jurídica de la persona que se conecta con la existencia misma del Estado, puesto que define el elemento personal que lo integra. Es la forma de denominar al vínculo que determina la pertenencia de un individuo a la población constitutiva de un Estado.
Su importancia es extraordinaria para la vida de un Estado y, por eso, la mayoría de los textos constitucionales, comenzando por la Constitución de los Estados Unidos de 1787 (enmienda número XIV, introducida el 9 de julio de 1868), se suelen referir a ella. El constitucionalismo español no ha sido una excepción. Todas nuestras Constituciones históricas, incluso las que no llegaron a entrar en vigor, se han ocupado siempre de la nacionalidad española, muchas incluso en su artículo primero, como es el caso de las Constituciones de 1837, 1845, 1869 y 1876.
La Constitución de 1978 se inserta, sin embargo, con características propias en esta tradición. Es la primera vez que no se define en la Constitución, aunque sea a grandes rasgos, quién tiene la condición de español, sino que ello se remite íntegramente a la ley (en sentido contrario véase el artículo 5 de la Constitución de 1812, el 1 de la Constituciones de 1837, 1845, 1869 y 1876, y el 23 de la de 1931). Es también la primera ocasión en que se establece la tajante prohibición de privar de nacionalidad española a los españoles de origen. Y, aunque no sea la primera vez que se recoge la previsión de concertar tratados de doble nacionalidad, pues este indudable mérito corresponde a la Constitución de 1931 (artículo 24), se hace ahora de forma mucho más amplia, en la medida en que no se alude únicamente a los países iberoamericanos, sino también a "aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España", como puede ser el caso de Andorra, Filipinas o Guinea Ecuatorial.
La tramitación parlamentaria del artículo 11 de la Constitución fue algo convulsa, aunque no tanto por los cambios introducidos en el contenido y redacción del texto inicial del Anteproyecto (por ejemplo, la prohibición de privación de nacionalidad a los españoles de origen no figuraba en el mismo), sino por lo que no se cambió. El tema estrella, discutido en todas las instancias parlamentarias, fue la posible confusión con el término "nacionalidades" empleado en el artículo 2 y la consiguiente oportunidad de sustituir la expresión "nacionalidad española" por "ciudadanía española", propuesta que no prosperó, por considerarse que ambas no eran sinónimas (véase, por ejemplo, en el Congreso de los Diputados, las enmiendas 109 y 596 al Proyecto y los debates del Pleno recogidos en el Diario de Sesiones núm. 105, de 6 de julio de 1978).
También se cuestionó la posibilidad de regular directamente en la Constitución la forma de adquisición y pérdida de la condición de español, a semejanza de lo que había hecho todas las Constituciones españolas precedentes y muchas de las extranjeras. Así lo propuso, en concreto, el diputado José Miguel Ortí Bordás, de Unión de Centro Democrático (enmienda núm. 736), aunque la Ponencia de la Comisión Constitucional rechazó la idea al considerar que la misma era "materia de la legislación civil correspondiente".
Ha sido, por ello, el legislador el que ha tenido que regular la forma en que se adquiere, se conserva y se pierde la nacionalidad española. Lo ha hecho en el Código Civil -en concreto en el Título I ("De los españoles y extranjeros") del Libro I ("De las personas")-, que es la norma que, desde su origen (1889), y con mayor o menor apoyo en las Constituciones vigentes, se ha ocupado de esta materia.
Esta regulación se caracteriza, en términos generales, por una notable generosidad, pues reconoce diversas formas de adquisición originaria y de adquisición derivada de la nacionalidad (filiación, nacimiento en España, adopción por español y posesión de estado en el primer caso; y residencia continuada durante determinado período de tiempo, opción y carta de naturaleza en el segundo supuesto), facilita de forma considerable su recuperación y mantenimiento y deja muy limitados los supuestos de pérdida de la misma. Por lo demás, es preciso dejar constancia, en primer lugar, de la prevalencia del ius sanguinis (filiación) sobre el ius soli (nacimiento en España) a la hora de adquirir la nacionalidad española de origen y, en segundo término, de que la concesión de la nacionalidad por residencia no es automática, sino que depende también de otros requisitos, como "buena conducta cívica", "suficiente grado de integración en la sociedad española" e inexistencia de razones "de orden público o de interés nacional" que desaconsejen dicha concesión.
Esta regulación de la nacionalidad que hemos perfilado esquemáticamente es, como es lógico, fruto de una evolución legislativa. Ciñéndonos al período postconstitucional hay que señalar que la primera ley de desarrollo de este artículo constitucional fue la Ley 51/1982, de 13 de julio, por la que se modificaron los artículos 17 a 26 del Código Civil en materia de nacionalidad. Su objetivo fundamental fue adaptar la entonces vigente regulación de la nacionalidad a los nuevos tiempos y a las nuevos dictados constitucionales (artículos 1.1, 10, 11, 14, 42, etc.).
Esta Ley, que fue aprobada en la etapa final del Gobierno de Unión de Centro Democrático, tiene carácter de ley ordinaria, como todas las que se han aprobado después en este ámbito. No obstante, son muchos los autores (Jorge de Esteban, Ángel M. López López...) que han estimado que lo más adecuado, a la vista del artículo 81.1 de la Constitución y de la propia importancia de la materia, hubiera sido dotar a esta ley y a todas sobre la nacionalidad de carácter orgánico.
La Ley 51/1982, de 13 de julio, tuvo una vida relativamente corta, pues su regulación fue enteramente sustituida por la de la Ley 18/1990, de 17 de diciembre, de reforma del Código Civil en materia de nacionalidad. Ésta respeta las líneas esenciales de la regulación de 1982, pues su cometido primordial es acabar con los problemas interpretativos que su aplicación había producido. No se observan, pues, como reconoce la propia exposición de motivos de la norma, grandes diferencias en los principios inspiradores de la adquisición originaria y sobrevenida de la nacionalidad española, o de su pérdida, conservación y recuperación, pero en cada uno de estos grandes apartados se han corregido diversas deficiencias, lagunas y contradicciones, denunciadas por la experiencia.
Poco después se aprobó una nueva Ley en la materia, aunque de contenido muy reducido. Se trata de la Ley 15/1993, de 23 de diciembre, por la que se prorrogó el plazo para ejercer la opción por la nacionalidad española establecido en la disposición transitoria tercera de la Ley 18/1990, de 17 de diciembre, para las personas cuyo padre o madre hubiese sido originariamente español y nacido en España.
La regulación de la nacionalidad fue nuevamente reformada en virtud de la Ley 29/1995, de 2 de noviembre, por la que se modificó el Código Civil en materia de recuperación de la nacionalidad española. Su objetivo fundamental fue suprimir el requisito de la residencia en España para los emigrantes e hijos de emigrantes que desearan recuperar la nacionalidad española y establecer un nuevo plazo para que las personas cuyo padre o madre hubiese sido originariamente español y nacido en España pudieran optar por la nacionalidad española. Además, se establece en ella que lo previsto en el Código para la recuperación de nacionalidad por los emigrantes e hijos de emigrantes se aplique también a la mujer española que hubiera perdido la nacionalidad española por razón de matrimonio, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 14/1975 de reforma de determinados artículos sobre la situación jurídica de la mujer casada y los derechos y deberes de los cónyuges.
La última reforma de la nacionalidad se produjo por Ley 36/2002, de 8 de octubre. Entre otros retoques, la nueva Ley introduce la posibilidad de que las personas cuyo padre o madre hubiera sido originariamente español y nacido en España pueda optar por la nacionalidad española sin límite de edad. De este modo, se da cumplida respuesta, por un lado, a la recomendación contenida en el informe elaborado por la Subcomisión del Congreso de los Diputados, creada para el estudio de la situación de los españoles que residen en el extranjero (publicado en el "Boletín Oficial de las Cortes Generales" el 27 de febrero de 1998), y, por otro, a las reclamaciones que estos había hecho llegar al Consejo de la Emigración pidiendo que se superara el sistema de plazos preclusivos de opción establecidos sucesivamente por las Leyes 18/1990, 15/1993 y 29/1995.
Además de las leyes de desarrollo directo del artículo 11 de la Constitución, hay que tener en cuenta otras normas complementarias como la Ley de 8 de junio de 1957 sobre el Registro Civil (artículos 46, 62-68, 96 y Disposición Adicional Segunda) y el Reglamento para su aplicación aprobado inicialmente por Decreto de 14 de noviembre de 1958 (en especial, artículos 220 a 237). En ellas se contienen las reglas relativas a la nacionalidad española como hecho inscribible en el Registro Civil.
Para cerrar el marco normativo de la nacionalidad hay que referirse a los tratados internacionales ratificados por España en esta materia y a las declaraciones o resoluciones de organizaciones internacionales o supranacionales de las que España es parte. Se pueden clasificar en dos grandes grupos: tratados bilaterales de doble nacionalidad suscritos al amparo del articulo 11.3 de la Constitución y tratados multilaterales y resoluciones de organizaciones internacionales o supranacionales que afectan a la nacionalidad en un plano general.
Por lo que hace a los tratados bilaterales de doble nacionalidad suscritos por España, los mismos son, hasta el momento, doce. Los países con los que se han concertado son los siguientes: Chile (Convenio de 24 de mayo de 1958, ratificado el 28 de octubre), Perú (Convenio de 16 de mayo de 1959, ratificado el 15 de diciembre), Paraguay (Convenio de 25 de junio de 1959, ratificado el 15 de diciembre), Nicaragua (Convenio de 25 de julio de 1961, ratificado el 25 de enero del año siguiente), Guatemala (Convenio de 28 de julio de 1961, ratificado el 25 de enero del año siguiente), Bolivia (Convenio de 12 de octubre de 1961, ratificado el 25 de enero del año siguiente), Ecuador (Convenio de 4 de marzo de 1964, ratificado el 22 de diciembre), Costa rica (Convenio de 8 de junio de 1964, ratificado el 21 de enero del año siguiente), Honduras (Convenio de 15 de junio de 1966, ratificado el 23 de febrero del año siguiente), República Dominicana (Convenio de 15 de marzo de 1968, ratificado el 16 de diciembre), Argentina (Convenio de 14 de abril de 1969, ratificado el 2 de febrero del año siguiente) y Colombia (Convenio de 27 de junio de 1979, ratificado el 7 de mayo del año siguiente). A ellos se podría añadir con cautelas Venezuela en función de un Canje de Notas de 1974 sobre otorgamiento recíproco de nacionalidad.
En cuanto a los tratados multilaterales y resoluciones de organizaciones internacionales y supranacionales sobre regulación de la nacionalidad destaca, por encima de todos, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948, que en su artículo 15 declara que "toda persona tiene derecho a la nacionalidad" y que "a nadie se le privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad". Además, tienen interés el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (artículo 24), el Convenio de 6 de mayo de 1963 sobre reducción de casos de pluralidad de nacionalidades y obligaciones militares en caso de pluralidad de nacionalidades, el Convenio de 29 de enero de 1957 sobre la nacionalidad de la mujer casada; la Convención de 18 de diciembre de 1979 sobre la eliminación de todas las formas de discriminación de la mujer (artículo 9); la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1959 (artículo 7.1); y la Declaración de los derechos del niño aprobada por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1959 mediante la Resolución 1386/XIV (artículo 3).
En el ámbito estricto de la Unión Europea hay que citar dos textos convergentes relativos a la creación de la llamada "ciudadanía europea", la cual supone un nuevo status jurídico para todos los nacionales de los Estados miembros de la Unión. Son el Tratado Constitutivo de la Unión Europea de 25 de marzo de 1957 (artículos 17 y ss.), según la redacción dada por el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992, y la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada solemnemente en Niza el 7 de diciembre de 2000 (artículos 39 a 45). Actualmente, tras el Tratado de Lisboa, la regulación comunitaria de esta materia se contempla en el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero 1992 , ratificado por Instrumento de 13 de diciembre 2007, en su art. 7, y en los arts. 20 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Tratado de 25 de marzo 1957 , ratificado por Instrumento de 13 de diciembre 2007).
El Tribunal Constitucional no se ha ocupado de estudiar el artículo 11 de la Constitución hasta 1992, aunque esta demora es bastante comprensible si tenemos en cuenta que el mismo queda fuera del ámbito del recurso de amparo por violación de derechos fundamentales (artículo 53.2 Constitución). El examen de la nacionalidad la hizo con ocasión de la Declaración 133 bis/1992, de 1 de julio, relativa a la incompatibilidad del artículo G.C del Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 (Tratado de Maastrich) -que reconoció el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de cada Estado a los nacionales de los otros Estados de la Unión que residan en él- con el artículo 13.2 de la Constitución -que en su redacción original establecía que los españoles son los únicos titulares de los derechos políticos del artículo 23, salvo las excepciones que puedan establecer los tratados y las leyes "para el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales", sin hacer mención al derecho de sufragio pasivo-.
El máximo intérprete de la Constitución rechazó la pretensión del Gobierno de que los ciudadanos de la Unión Europea residentes en España "sean tenidos por españoles" para que los derechos del Tratado de Maastrich les puedan ser de aplicación, sin necesidad de reformar la Constitución. Entiende que ello supondría hacer un uso inadecuado de la figura de las ficciones legales, pues éstas en ningún caso pueden ser medio idóneo para operar sobre lo jurídicamente imposible, como es reconoce a una categoría de extranjeros determinado derecho que la Constitución reserva a los españoles.
Aunque reconoce que "la Constitución no define quiénes son los españoles", defiriendo esta tarea al legislador sin darle "pauta material alguna", considera también éste "no puede, sin incurrir en inconstitucionalidad, fragmentar, parcelar o manipular esa condición, reconociéndola solamente a determinados efectos con el único objeto de conceder a quienes no son nacionales un derecho fundamental, que, como es el caso del sufragio pasivo, les está expresamente vedado por el art. 13.2 de la Constitución". El legislador no puede, por tanto, "acuñar o troquelar nacionalidades ad hoc".
No existe ninguna otra resolución en la jurisprudencia constitucional que aborde de forma directa el tema de la nacionalidad española. Solamente lo aluden de pasada y de forma muy incidental algunas, como, por ejemplo, la Sentencia 75/1984, de 27 de junio, en relación con la posible nacionalidad española del feto en caso de aborto realizado por una mujer española en el extranjero.
El Tribunal Supremo, por su parte, ha tenido ocasión de ocuparse de diversas cuestiones sobre la nacionalidad derivadas directamente de la regulación del Código Civil. Por ejemplo, Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 12 de noviembre de 2002 sobre interpretación del requisito de "buena conducta cívica" previsto en el artículo 22.4 para adquirir la nacionalidad por residencia.
Puede consultarse la bibliografía básica sobre los contenidos de este artículo.
Sinopsis realizada por:
Luis Gálvez Muñoz
Profesor titular. Universidad de Murcia
Diciembre 2003.
Actualizada por Sara Sieira, Letrada de las Cortes Generales. Enero 2011