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Inicio > Constitución española > Título IV. Del Gobierno y de la Administración > Sinopsis artículo 107
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Concordancias: Artículos 153 b).
Sinopsis |
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El Consejo de Estado es una institución de honda raigambre en nuestro sistema jurídico que data del siglo XVI. Se trata de un órgano consultivo que se inserta en la Administración del Estado. Durante el Siglo XIX, junto a su actividad consultiva, desarrollaba funciones judiciales. La Ley Santa María de Paredes de 13 de septiembre de 1888 transformó la jurisdicción de retenida en delegada, siendo el primer paso hacia lo que poco tiempo después sería la plena judicialización en el control de la Administración. Al amparo de la Ley de 1888, la función judicial se encomendaba a un Tribunal de lo contencioso que formaba parte del Consejo de Estado. Posteriormente, la Ley Maura de 5 de abril de 1904 privó al Consejo de Estado de las funciones judiciales, que se trasladaron al Tribunal Supremo (Sala Tercera).
Por tanto, frente a lo que acontece en otros sistemas de nuestro entorno (por ejemplo, Francia e Italia), el Consejo de Estado en España mantiene exclusivamente funciones consultivas, y a ello se refiere específicamente el artículo 107 de la Constitución al definirlo como el supremo órgano consultivo del Gobierno.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la naturaleza del Consejo de Estado y el alcance de la función que desarrolla. En su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, sostuvo que el Consejo de Estado, tal como establece el artículo 20.1 de su Ley Orgánica 3/1980, se configura también como órgano consultivo de las Comunidades Autónomas. Abundando en esta idea, en la posterior Sentencia del mismo Tribunal 56/1990 se afirmaba que el Consejo de Estado, pese a la dicción literal del artículo 107 de la Constitución, que se refiere a él como supremo órgano consultivo del Gobierno, tiene en realidad el carácter de órgano del Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución establece. Así resulta -resaltaba el Tribunal Constitucional- de su composición y de sus funciones consultivas que se extienden también a las Comunidades Autónomas, según se prevé explícitamente en el diseño competencial a que se remite la Constitución, realizado por los artículos 20 a 23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado.
Pero ha sido la Sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992 en la que, de una manera más desarrollada, se aborda la cuestión. En ella se llega a la conclusión de que es cierto que el artículo 107 de la Constitución se está refiriendo a la función consultiva que el Consejo de Estado desarrolla para el Gobierno de la Nación en concreto. Pero la circunstancia de que el citado precepto constitucional no contemple expresamente más que dicha función, no quiere decir que el Consejo de Estado haya de quedar confinado al ejercicio de esa específica función y que no pueda extenderse el alcance de su intervención consultiva. Se afirma en la Sentencia que en realidad, el ámbito de actuación del Consejo de Estado es mucho más amplio, y se ha venido configurando históricamente como órgano consultivo de las Administraciones Públicas. El hecho de que no forme parte de la Administración activa, su autonomía orgánica y funcional, garantía de objetividad e independencia, le habilitan para el cumplimiento de esa tarea, más allá de su condición esencial de órgano consultivo del Gobierno, en relación también con otros órganos gubernativos y con Administraciones públicas distintas de la del Estado, en los términos que las leyes dispongan, conforme a la Constitución.
Dos aspectos conviene destacar sobre esta cuestión: (i) el artículo 107 de la Constitución no configura el Consejo de Estado como el supremo órgano consultivo de los gobiernos de las Comunidades Autónomas y de sus respectivas Administraciones, pero no impide que la actividad consultiva que desarrolla pueda abarcar, incluso mediante la emisión de dictámenes de carácter preceptivo, a dichas Administraciones Autonómicas o también Locales; (ii) la circunstancia de que el Consejo de Estado se incruste orgánicamente en la estructura de la Administración del Estado (y sea formalmente, por tanto, un órgano estatal), no se traduce -en trance de dictaminar asuntos de otras Administraciones- en una especie de instrumento a través del cual la Administración del Estado de alguna manera fiscaliza la actuación de las Comunidades Autónomas, en perjuicio de la autonomía que les es propia. Y ello porque el Consejo de Estado goza de autonomía orgánica y funcional, como se recoge en el artículo 1.dos de su Ley Orgánica reguladora y lo ha reconocido en diversas ocasiones el Tribunal Constitucional.
Ello no obsta para que las Comunidades Autónomas, con base en el principio de autonomía organizativa (artículos 147.2.c y 148.1.1 de la Constitución), puedan crear sus propios órganos consultivos para que desarrollen, en el ámbito que les corresponde, una función equivalente a la del Consejo de Estado, también a modo de garantía procedimental y acierto en la toma de decisiones. Ahora bien, el Tribunal Constitucional en su STC 204/1992 señaló que cuando una Ley exija dictamen previo del Consejo de Estado, puede ser sustituido por sus equivalentes creados por las Comunidades Autónomas siempre que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica.
Y así lo han hecho varias de ellas: Aragón (Decreto Legislativo 1/2001, de 3 julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón); Baleares (Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears); Canarias (Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias); Castilla y León (Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León, y Decreto 102/2003, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla y León); Castilla-La Mancha (Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha); Cataluña (Ley 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisión Jurídica Asesora); Galicia (Ley 3/2014, de 24 de abril, del Consejo Consultivo de Galicia); Murcia (Ley 9/1985, de 10 de diciembre, de los Órganos Consultivos de la Región de Murcia); Navarra (Ley Foral 8/2016, de 9 de junio, sobre el Consejo de Navarra); País Vasco (Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi); La Rioja (Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rioja y Decreto 8/2002, de 24 de enero, por el que se aprueba su Reglamento); Valencia (Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana y el Decreto 138/1996, de 16 de julio, por el que se aprueba su Reglamento); Andalucía (Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía); Asturias (Ley del Principado de Asturias 1/2004, de 21 de octubre, del Consejo Consultivo)
Algunas lo tuvieron en el pasado (Extremadura, Madrid) y otras nunca lo han tenido (Cantabria).
El artículo 107 de la Constitución establece una reserva de Ley Orgánica en lo que se refiere a la regulación de la composición y competencia del Consejo de Estado. En cumplimiento de tal previsión constitucional, se dictó la vigente Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, desarrollada por el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/80, de 18 de julio.
En la función genuinamente consultiva, el Consejo de Estado emite dictámenes que como tales constituyen actos a través de los que expresa una opinión o juicio. En el ejercicio de esta función, el Consejo de Estado debe apreciar la legalidad, pero también podrá valorar aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exija la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante. En los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica 3/1980 se recoge el listado de asuntos en los que deberá ser consultado, ya sea en Pleno o en Comisión Permanente. No obstante, la consulta al Consejo de Estado será preceptiva cuando así se establezca también en otras Leyes (artículo 2.dos) y facultativa en los demás casos. Los dictámenes no son vinculantes, salvo que la Ley disponga lo contrario.
El Consejo de Estado emitirá dictamen en cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o sus miembros o las Comunidades Autónomas a través de sus Presidentes (artículo 20.1 de la Ley Orgánica 3/1980). Sin embargo, en la práctica se ha reconocido también legitimación para solicitar el dictamen del Consejo de Estado a otros órganos o entidades que gozan de una particular naturaleza por razón de las funciones que desempeñan, como es el caso del Banco de España y del Tribunal de Cuentas. Así, por ejemplo, el Banco de España se dirigió al Consejo de Estado al amparo de la Ley 13/1994, de Autonomía del Banco de España, para solicitar dictamen en relación con el proyecto de Reglamento interno del Banco de España (dictamen 907/2000, de 23 de marzo de 2000). Otro tanto ha ocurrido con el Tribunal de Cuentas (dictamen 4535/1998, de 21 de enero de 1999), en relación con una reclamación que en concepto de indemnización de daños y perjuicios se formuló frente al citado Tribunal). El Consejo de Estado señaló en este último dictamen que "por lo que se refiere a la competencia para requerir la consulta, la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado (anterior a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y a su Ley de Funcionamiento) no menciona entre las autoridades consultantes al Presidente del Tribunal de Cuentas. Si bien, con arreglo a los artículos 20, 23 y 24 de su Ley Orgánica, el Consejo de Estado dictamina a solicitud del Presidente, Vicepresidente y Ministros del Gobierno de la Nación y de los Presidentes de los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, lo mismo si la consulta es preceptiva que si es potestativa, ello no impide que, admitida la procedencia de la consulta, pueda la máxima autoridad del Tribunal de Cuentas formular su solicitud. La competencia exclusiva del Tribunal de Cuentas para lo concerniente al gobierno, régimen interior y personal (artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1982) excluye la intermediación de la Institución parlamentaria de la que depende o de cualquiera otra de las enunciadas legalmente con capacidad para dirigirse al Consejo de Estado. Parece lógico que así sea puesto que es al Tribunal de Cuentas al que corresponde resolver la cuestión planteada. Los criterios de admisión de la solicitud de dictamen formulada por el Presidente del Tribunal de Cuentas concuerdan, por lo demás, con los que fundaron la consulta evacuada por el Consejo de Estado, a requerimiento del Gobernador del Banco de España (dictamen 2.458/94, de 16 de febrero de 1995). Ha de considerarse, por tanto, a los efectos de esta consulta, autoridad consultante y destinataria de la consulta al Presidente del Tribunal de Cuentas".
Los dictámenes del Consejo de Estado pueden ser de Pleno o de Comisión Permanente. Todo asunto en que por precepto de una Ley haya que consultárselo al Consejo de Estado y no se diga expresamente que debe ser al Consejo en Pleno, corresponderá emitirlo a la Comisión Permanente. No obstante, ambos dictámenes (de Pleno o de Comisión Permanente) gozan de la misma naturaleza y efectos, siendo los instrumentos a través de los cuales el Consejo de Estado emite su opinión en el ejercicio de su función genuina.
Pero junto a dicha función consultiva, el Consejo de Estado también puede elevar mociones al Gobierno. Señala en este sentido el artículo 20.dos de la Ley Orgánica 3/1980, que el Consejo de Estado, en Pleno o en Comisión Permanente, podrá elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugiera. El artículo 121.1.5º de su Reglamento de desarrollo alude también al estudio y preparación de mociones a remitir al Gobierno o a la Comunidad Autónoma. La iniciativa de las mociones corresponde al propio Consejo de Estado.
Mención especial supone la vía para proponer reformas de la Constitución establecida en el artículo 23.2 de la Ley Orgánica que contempla la posibilidad de que las propuestas de reforma constitucional sean encomendadas, por el Gobierno al Consejo de Estado. La elaboración de la propuesta corresponde a la Comisión de Estudios del Consejo, siendo posteriormente sometida al Pleno, que se pronunciará por mayoría simple. El texto aprobado por el Pleno será remitido al Gobierno, junto con los votos particulares que, en su caso, se presenten.
Esta vía fue utilizada en el año 2005 cuando por Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005, el Gobierno solicitó "del Consejo de Estado, en Pleno, que informe sobre las modificaciones de la Constitución Española que se contienen en el documento que se acompaña (¿) en los términos y con los objetivos reflejados en el referido documento". Así, el Consejo de Estado emitió informe el día 16 de febrero de 2006 sobre los asuntos que le fueron consultados: 1. ª La supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono. 2. ª La recepción en la Constitución del proceso de construcción europea. 3. ª La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas. 4. ª La reforma del Senado. Finalmente, la reforma no se llevó a cabo.
En cuanto a la bibliografía, cabe destacar los trabajos de Alonso García, Blanquer, Lavilla, Quadra-Salcedo o Tolivar, entre otros.
Sinopsis elaborada por: Ernesto García Trevijano. Profesor titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.