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Inicio > Constitución española > Título IV. Del Gobierno y de la Administración > Sinopsis artículo 106
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Concordancias: Artículos 24, 97, 103.1, 117.
Sinopsis |
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El control jurisdiccional
El artículo 106.1 supone la constitucionalización de la inexistencia de comportamientos de las Administraciones Públicas inmunes al control judicial. Dispone el precepto constitucional que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Esta previsión constitucional llama con naturalidad al control encomendado al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y no sólo porque el control del ejercicio de la potestad reglamentaria está encomendada en exclusiva al citado orden jurisdiccional, sino también porque el precepto constitucional se refiere específicamente a la "actuación administrativa".
Ahora bien, aun cuando pudiera circunscribirse el alcance del artículo 106.1 de la Constitución al control de la actuación de las Administraciones Públicas sometida al derecho administrativo, ello no significa que puedan existir zonas inmunes al control judicial en la actuación "privada" de tales Administraciones Públicas. Con independencia de que podría interpretarse en sentido amplio la referida expresión ("actuación administrativa") como equivalente a "actuación de la Administración" (sometida al derecho público o privado), lo cierto es que el artículo 117 de la Constitución encomienda a los Juzgados y Tribunales la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. La circunstancia de que las Administraciones Públicas, aun actuando sometidas al derecho privado, puedan gozar de determinados privilegios, en modo alguno excluye su sometimiento pleno a la ley y al Derecho y, por ende, también al control judicial que corresponda en virtud de lo dispuesto en el artículo 117 de la Constitución y en sus normas de desarrollo.
De seguirse una interpretación estricta del artículo 106.1 de la Constitución (circunscrita a la actuación de la Administración sometida al derecho administrativo), podría sostenerse que constituye una reiteración (específica para dicho ámbito) del sometimiento al control judicial que con carácter general deriva del artículo 117 de la Constitución.
Pues bien, si bien es cierto que el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución) prohíbe al legislador, según ha señalado el Tribunal Constitucional, que en términos absolutos e incondicionales impida acceder al proceso cuando se ostentan derechos o intereses legítimos, la prohibición se ve reforzada en virtud del artículo 106.1 de la Constitución cuando se trata del control judicial frente a la actuación administrativa. Como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional, la plenitud del sometimiento de la actuación administrativa a la ley y al Derecho, así como de la función jurisdiccional de control de dicha actuación y la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial, impiden que puedan existir comportamientos de la Administración Pública -positivos o negativos- inmunes al control judicial. Es más, han de considerarse derogadas por la Constitución e incompatibles con ella todas las normas previas que impidan la revisión judicial de los actos administrativos y cuantas con posterioridad a su entrada en vigor hagan imposible la defensa en juicio de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las Administraciones Públicas.
No obstante, ello no debe interpretarse en el sentido de que cualquier acto administrativo debe ser necesariamente susceptible de impugnación so pena de infringir, entre otros, el artículo 106.1 de la Constitución. Lo que este precepto constitucional (en conexión con el artículo 24 de la Constitución) garantiza es que la actuación de la Administración será revisada, bajo criterios de imparcialidad, por un órgano jurisdiccional. Lo que no prejuzga el artículo 106.1 es el mecanismo o vía para acceder al proceso judicial que permitirá el referido enjuiciamiento. Por ello, ni se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24) ni el artículo 106.1 cuando se prohíbe, por ejemplo, la impugnación de los actos administrativos de trámite, siempre, obviamente, que sea posible la impugnación del acto final que se dicte en el procedimiento administrativo de que se trate. El criterio de concentrar cualquier vicio que haya podido producirse en un procedimiento administrativo en el acto final de dicho procedimiento, en modo alguno menoscaba el control judicial de la actuación administrativa, sino que, por el contrario, se le dota de racionalidad y eficacia. No tendría sentido -y sería absolutamente inoperante (para el recurrente y la propia Administración)- permitir la interposición de sucesivos recursos contencioso-administrativos contra cada uno de los actos de trámite que puedan producirse en el seno de un mismo procedimiento administrativo. Cuestión distinta es que puedan dictarse actos de trámite asimilados a actos finales, y que como tales se permita su impugnación directa, como de hecho se recoge en el artículo 112.1 de la Ley 39/2015 cuando se trata de resoluciones y actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
El artículo 106.1 garantiza que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria. Es evidente que cuando el precepto constitucional se refiere a "los Tribunales" lo está haciendo por referencia genérica a los órganos jurisdiccionales competentes, sin que quepa considerar que haya querido excluirse constitucionalmente la competencia de los Juzgados para poder controlar la potestad reglamentaria ejercida por las Administraciones Públicas.
La Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, configura en sus artículos 1 y siguientes el ámbito de dicho orden jurisdiccional , al que encomienda el control en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Señala en este sentido el artículo 1.1. que corresponde a los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con "las disposiciones generales de rango inferior a la Ley". Esta previsión se mantiene en línea de continuidad con lo que se disponía en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, y bajo tal expresión deben considerarse incluidas precisamente las normas jurídicas emanadas en virtud del ejercicio de la potestad reglamentaria, cualquiera que sea la Administración Pública autora, sin distinguir tampoco en función de la materia que sea objeto de regulación por tales normas. La Ley 29/1998 concentra, por tanto, en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo el conocimiento de la impugnación de cualquier norma reglamentaria dictada por una Administración Pública. A este respecto, también se deben tener en cuenta las previsiones recogidas en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Enlaza con el mencionado control de la potestad reglamentaria la fiscalización de los Decretos Legislativos, a los que también se refiere el artículo 1.1 de la Ley 29/1998. Y ello porque, aunque es cierto que los Decretos Legislativos son normas con fuerza de Ley, siendo así que el control de tales normas corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional, sin embargo el artículo 1.1 citado encomienda su fiscalización al orden jurisdiccional contencioso-administrativo exclusivamente cuando al dictarlos se hubieran excedido los límites de la delegación. Se considera entonces que en tales casos únicamente habría habido una "apariencia" de Decreto Legislativo.
Por otro lado, el artículo 106.1 somete también al control de los Tribunales la legalidad de la "actuación administrativa". Precisamente el artículo 1.1 de la Ley 29/1998 acomodó su terminología a dicha expresión constitucional, sustituyendo el vocablo "actos" al que se aludía en la ley 1956 por "actuación", concepto más amplio que incluye no sólo la forma normal de actuación de la Administración (es decir a través de actos administrativos) sino también la actuación desprovista de cualquier cobertura (vía de hecho) e incluso la inactividad. Los artículos 25 a 30 de la Ley 29/1998 prevén la actividad administrativa impugnable ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Específicamente se refiere el artículo 106.1 al control relativo al sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican. Esta previsión se conecta directamente con la denominada desviación de poder. En efecto, la utilización de potestades administrativas para fines distintos de aquellos que justificaron su reconocimiento puede dar lugar a un ilícito penal o a un ilícito administrativo. En este último aspecto (ilícito administrativo), el artículo 48 de la Ley 39/2015 califica como vicio de anulabilidad de los actos administrativos el haber sido dictados con desviación de poder. Señala que son anulables los actos de la Administración que incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. En el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, nuevamente vuelve a aludirse a la desviación de poder, en este caso en el artículo 70.2 de la Ley 29/1998, al señalar que la sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Evidentemente, si la desviación fuera de tal gravedad que permitiera considerar concurrente la existencia de un hecho tipificado como infracción penal, el acto administrativo dictado sería nulo de pleno derecho en virtud de lo dispuesto en el artículo 47.1.d) de la Ley 39/2015.
La responsabilidad patrimonial
En cuanto al artículo 106.2 de la Constitución, se consagra a nivel constitucional el régimen de responsabilidad patrimonial objetiva de la Administración por el funcionamiento de los servicios públicos, de gran arraigo en nuestro sistema jurídico a partir de su incorporación al ordenamiento jurídico a través del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y que pocos años después se recogería en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957.
Dispone el artículo 106.2 que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Esta previsión constitucional se encuentra actualmente desarrollada en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, regulación aplicable a todas las Administraciones Públicas.
Existe una copiosa jurisprudencia y doctrina del Consejo de Estado acerca de los requisitos exigidos para poder declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. A grandes rasgos puede establecerse que la regulación establecida en los citados artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, desarrollada por RD 429/1993, por el que se aprueba el reglamento de Procedimiento de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, se está refiriendo a la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración, ello sin perjuicio de las dificultades que en ocasiones se presentan en la práctica para marcar la línea divisoria entre la responsabilidad contractual y la extracontractual, así como también sobre la eventual aplicación al ámbito de la responsabilidad contractual de los principios que dimanan de los mencionados preceptos legales.
Lo que importa destacar ahora es que la Constitución garantiza el derecho a ser indemnizado siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Por "servicios públicos" viene entendiéndose (en la interpretación de las normas de rango legal aplicables) como equivalente a actuación administrativa, de manera que los particulares tienen derecho a ser indemnizados cuando se les produzca una lesión como consecuencia de una actuación administrativa. La evolución seguida desde el año 1954 ha llevado a esta conclusión, que evita entrar en discusiones relativas a lo que debe entenderse por servicio público, a la vez que evita dar un tratamiento injustificadamente distinto en caso de lesiones producidas por la Administración que no pudieran conceptualmente considerarse como resultado del funcionamiento de los servicios públicos.
Por otro lado, el artículo 106.2 únicamente alude al "funcionamiento de los servicios públicos", lo que no pugna con la regulación de desarrollo dictada al efecto, (similar en este aspecto a la regulación preconstitucional) cuando se establece el derecho a ser indemnizado cuando la lesión sea consecuencia "del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos". Precisamente lo que dimana de tal previsión es el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración en el sentido de que no será precisa la concurrencia de elemento culpabilístico para que pueda ser declarada dicha responsabilidad y, por ende, la obligación de la Administración de indemnizar al reclamante.
Igualmente, el artículo 106.2 alude a la lesión que justifica la reclamación. En este aspecto, el artículo 32.2 de la Ley 40/2015 exige que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado por relación a un persona o grupo de personas. Además, por "lesión" -como concepto jurídico acuñado- debe entenderse el daño antijurídico, no en el sentido de que en su producción se haya actuado de manera contraria a Derecho, sino considerando como tal el daño que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar. Por lo demás, es indemnizable toda lesión que sufra el perjudicado en cualquiera de sus bienes y derechos, concepción amplia que incluye obviamente, no sólo daños materiales, sino también morales.
Por otra parte, alude al artículo 106.2 a los "particulares" como sujetos activos de la reclamación, y así se recoge también en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, aspecto sobre el que se ha producido una amplia polémica doctrinal. En efecto, se ha discutido si por "particulares" debían entenderse exclusivamente sujetos de derecho privado, de manera que una Administración Pública no podría reclamar frente a otra Administración Pública al amparo de los artículos 106.2 de la Constitución y 32 y siguientes de la Ley 40/2015 (puede verse a este respecto la doctrina del Consejo de Estado). Lo cierto es que parece razonable sostener que cuando en el artículo 106.2 se alude a los "particulares", no se está queriendo excluir la posibilidad de que una Administración pueda plantear una reclamación patrimonial frente a otra Administración. No tendría sentido, por ejemplo, que, como consecuencia de un mismo hecho lesivo en el que se vieran lesionados sujetos de derecho privado y una Administración, aquellos pudieran reclamar y, en cambio, no pudiera hacer lo mismo la Administración, a pesar de estar exactamente en la misma situación que los sujetos de derecho privado. De ahí que pueda seguirse una interpretación amplia que no supedite, en cualesquiera circunstancias, la posibilidad de reclamar a la naturaleza jurídica pública o privada del sujeto lesionado. Cuestión distinta es que en el seno de las relaciones entre dos Administraciones Públicas, las reclamaciones que puedan existir entre ellas deban dirimirse a través de mecanismos distintos del previsto en los artículos 106.2 de la Constitución y 32 y siguientes de la Ley 40/2015.
Finalmente, el artículo 106.2 no cierra el régimen jurídico aplicable para que pueda declararse la responsabilidad patrimonial de una Administración, lo que se confirma con la remisión explícita que en el precepto constitucional se contiene a "los términos establecidos por la ley". Ésta, no obstante, deberá respetar los principios que dimanan de las previsiones contenidas en dicho precepto constitucional.
Un último apunte que debe hacerse, por novedoso, es el de la cuestión de la responsabilidad del Estado legislador. El artículo 32.3 establece que "los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen". A su vez, añade, que la responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional y cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea. Así, se integra perfectamente, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, la actividad legislativa tanto nacional como comunitaria. Ahora bien, estrictamente, no estaríamos ante una responsabilidad patrimonial de la Administración; sin embargo, se ha decidido que sea este cauce por el que se exija tal responsabilidad.
Por último, debe tenerse en cuenta que el art. 340 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, regula la responsabilidad extracontractual por los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.
A destacar entre la bibliografía las aportaciones de Embid, García de Enterría, González Perez, Martín Rebollo o Muñoz Machado entre otros.
Sinopsis elaborada por: Ernesto García Trevijano. Profesor titular. Universidad Complutense Diciembre 2003.
Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.