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Inicio > Constitución española > Título IV. Del Gobierno y de la Administración > Sinopsis artículo 104
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Concordancias: Artículos 8, 28.1, 126, 148.1.22ª, 149.1.29ª.
Sinopsis |
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Dedica la Constitución su artículo 104 a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Lo primero que destaca es la diferencia establecida en la Constitución entre las Fuerzas Armadas (a las que se alude en su artículo 8) y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (artículo 104). Desde un punto de vista constitucional, se trata de dos instituciones distintas, lo cual no obsta para que en la Constitución no se haya prejuzgado en modo alguno el régimen jurídico aplicable a cada una de ellas, pues se remite en ambos casos a su respectiva Ley Orgánica reguladora.
Ha resaltado el Tribunal Constitucional en diversas ocasiones que si bien la Norma Fundamental distingue las Fuerzas Armadas y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, ello no impide que la misma Constitución contemple como ajustado a sus preceptos que la Ley pueda sujetar a la disciplina militar a los Institutos Armados o a otros Cuerpos, por lo que no puede afirmarse que la aplicación del régimen disciplinario sancionador de carácter militar a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado sea contrario a la Constitución, aun cuando ello suponga excluirlos, en este aspecto, de la Administración Civil.
En todo caso, los fines de una y otra son sustancialmente distintos, sin perjuicio de que en ocasiones puedan producirse eventuales superposiciones. Las Fuerzas Armadas, por disposición del artículo 8.1 de la Constitución, tiene como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, por su parte, tendrán como misión proteger del libre ejercicio de los derechos libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
En este último aspecto, compete con carácter exclusivo al Estado la "seguridad pública" (artículo 149.1.29ª de la Constitución), concepto que supone una noción más precisa que la de "orden público" según señaló tempranamente el Tribunal Constitucional en su Sentencia 33/1982. Afirmó entonces que en el concepto de "orden público" pueden incluirse cuestiones como las referentes a la salubridad, lo que normalmente estará excluido del concepto de "seguridad pública", sin perjuicio de la posible existencia de casos extremos en los que ambos conceptos puedan llegar a confundirse y, en definitiva, que la preservación de la seguridad pública implique actuar en el ámbito, por ejemplo, de la salubridad. Congruentemente, en su sentencia 313/1994 insistía en que no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguirla, puede englobarse en el título competencial de seguridad pública, pues si así fuera la práctica totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública y, por ende, competencia del Estado, cuando es claro que se trata de un concepto más estricto, en el que hay que situar de modo predominante los Cuerpos de Seguridad a que se refiere el artículo 104 de la Constitución.
En todo caso, el mantenimiento de la seguridad pública o, en términos del artículo 104.1, la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana, constituye un verdadero servicio público cuyo titular es el Estado, tal y como se dispone en el artículo 1.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Dicha competencia exclusiva no obsta para que las Comunidades Autónomas coadyuven a garantizar la seguridad pública a través de la posibilidad prevista en el propio artículo 149.1.29ª de la Constitución de crear policías propias en la forma que establezcan los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica. De hecho, el artículo 148.1.22ª de la Norma Fundamental atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia sobre la vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones, así como la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una Ley Orgánica.
En este aspecto, la Ley Orgánica 2/1986, tras declarar, como se ha destacado, que la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado, añade que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos establecidos, respectivamente, en sus Estatutos de Autonomía y en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, todo ello en el marco de lo dispuesto en la propia Ley Orgánica 2/1986. A este respecto resulta obligada la referencia a la STC 175/1999 que ha delimitado los ámbitos competenciales respectivos.
Congruentemente, se declara que son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad las del Estado dependientes del Gobierno de la Nación, así como los Cuerpos de Policía dependientes adscritos al Cuerpo Nacional de Policía en las Comunidades Autónomas (Andalucía, Valencia, Asturias, Galicia, Aragón), policías autonómicas independientes (País Vasco, Cataluña, Navarra, Canarias) y de las Corporaciones Locales. Se impone en este aspecto a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que ajusten su actuación al principio de cooperación recíproca y coordinación, debiendo prestarse el auxilio necesario en la investigación y persecución de los delitos previstos legalmente, sin prejuicio, además, de la obligación de auxilio y colaboración que corresponde a las funciones de vigilancia, seguridad y custodia realizadas por otras personas y entidades.
En efecto, el principio de coordinación reconocido en el artículo 103.1 de la constitución adquiere especial sentido e intensidad en el ámbito de la preservación de la seguridad pública o ciudadana. El establecimiento de órganos de coordinación entre las distintas policías, el intercambio de información, el auxilio mutuo y, en fin, la actuación coordinada, coadyuvan para alcanzar el fin último perseguido por la Constitución, como es garantizar dicha seguridad y conexo con ello la protección en el libre ejercicio de los derechos y libertades. Existe una evidente conexión entre ambos conceptos, pudiendo afirmarse que el mantenimiento de la seguridad pública es elemento indispensable para permitir el pleno ejercicio de los derechos y libertades, meta impuesta a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (y al Gobierno del que dependen) por el artículo 104.1 de la Constitución.
Como señaló, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Constitucional 196/1987 por referencia a la persecución y castigo de los delitos, la defensa de la paz social y de la seguridad ciudadana son bienes reconocidos en los artículos 10.1 y 104.1 de la Constitución. En su sentencia 325/1994 insistía en que la seguridad ciudadana, cuya salvaguardia como bien jurídico de ámbito colectivo, no individual, es función del Estado, tiene su sede propia en el artículo 104 de la Norma Fundamental.
El artículo 104.2 establece una reserva de Ley Orgánica en cuanto a la determinación de las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Como se observa, no se refiere a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad "del Estado", sino que se alude "in genere" a los mismos. En cumplimiento de esta reserva de ley, se dictó la ya citada Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que, congruentemente con lo dicho, afecta a todas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, ya sean estatales, autonómicas o locales. A todas ellas se les impone como principios básicos de actuación, actuar con respeto al ordenamiento jurídico, con neutralidad, integridad y dignidad, así como con sometimiento a los principios de jerarquía y subordinación, entre otros.
Por otro lado, dando cumplimiento al contenido material reservado a la Ley Orgánica por el artículo 104.2 de la Constitución, se determinan en sus artículos 11 y 12 las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como se regulan también aspectos relativos a sus estatutos. En este sentido, hay que destacar la STC 55/1990 que declaró inconstitucional su artículo 8 en cuanto concedía un fuero especial para procesar a sus miembros. Y aunque es cierto que el artículo 104.2 se refiere en singular a "una Ley Orgánica", nada impide la existencia de diferentes textos normativos dictados en cumplimiento del artículo 104.2. Así, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, Reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, la Ley Orgánica 12/2007 de 22 de octubre, del Régimen disciplinario de la Guardia Civil. También se deben tener en cuenta la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil y la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Régimen disciplinario del Cuerpo nacional de Policía.
Junto a otras normas que inciden en este ámbito (por ejemplo la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de video cámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos o la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil), destaca la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, dictada precisamente de conformidad con lo dispuesto en los artículos 149.1.29ª y 104 de la Constitución. Se declara en este sentido que corresponde al Gobierno, a través de las autoridades y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus órdenes, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, crear y mantener las condiciones a tal efecto, y remover los obstáculos que lo impidan sin perjuicio de las facultades y deberes de otros Poderes Públicos.
También, bajo el paraguas del art. 149.1.29ª se promulga la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, cuyo objeto es (art. 1) regular los principios básicos, órganos superiores y autoridades y los componentes fundamentales de la Seguridad Nacional; el Sistema de Seguridad Nacional, su dirección, organización y coordinación; la gestión de crisis y la contribución de recursos a la Seguridad Nacional.
Debe resaltarse que en el cumplimiento de las funciones que tienen encomendadas los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, se impone una especial incidencia de los principios de jerarquía y subordinación. En efecto, la peculiaridad de tales funciones justifica que, aun cuando gocen de la condición de funcionarios, sea constitucionalmente aceptable que se encuentren sometidos a un estatuto especial, incluso en lo que se refiere al ejercicio de la libertad de expresión y de sindicación, especialmente cuando se trata de Institutos Armados o Cuerpos sometidos a disciplina militar.
Por lo que se refiere a la bibliografía destacar los trabajos de López Ramón, Blanquer, Barcellona o Castells, entre otros.
Sinopsis elaborada por: Ernesto García Trevijano. Profesor titular. Universidad Complutense Diciembre 2003.
Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda. Letrado de las Cortes Generales. 2016.