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Inicio > Constitución española > Título IV. Del Gobierno y de la Administración > Sinopsis artículo 103
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Los principios de la actuación de las Administraciones Públicas
El artículo 103 recoge los principios de actuación de las Administraciones Públicas. Antes de entrar en el análisis detallado de los mismos, debemos advertir que el Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios son aplicables a todas las Administraciones Públicas (STC 85/1983).
La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales. Esta afirmación, contenida en el artículo 103.1 de la Constitución, es el eje sobre el que debe gravitar la actuación de la Administración. El interés general se configura de esta manera como un principio constitucionalizado, que debe estar presente y guiar cualquier actuación de la Administración. La consecuencia inmediata no es otra sino la de que la Administración no goza de un grado de autonomía de la voluntad similar al que es propio de los sujetos de derecho privado. La actuación de la Administración deberá estar guiada por la búsqueda y prosecución del interés público que le corresponda, lo que le impedirá -por imperativo del artículo 103.1 de la Constitución- apartarse del fin que le es propio.
El ordenamiento jurídico establece figuras y mecanismos tendentes a evitar desviaciones de la Administración respecto de lo que, en cada momento, y en función de las circunstancias, deba considerarse como interés público a alcanzar. El artículo 103.1 garantiza de esta manera que las potestades administrativas reconocidas por el ordenamiento jurídico no se utilicen con fines distintos de aquellos que justificaron su creación y reconocimiento en favor de la Administración. Conductas penales tipificadas (por ejemplo, la prevaricación) o ilícitos administrativos como la desviación de poder (artículos 48.1 de la Ley 39/2015 y 70.1 de la Ley 29/1998), encuentran su engarce y cobertura en la referida afirmación contenida en el artículo 103.1 de la Constitución a la que ahora nos referimos.
Pero que la Administración sea garante del predominio y consecución del interés general o público, no significa que dicha meta pueda alcanzarse por cualquier medio y a cualquier precio. En realidad, habría que distinguir medios y fines. En cuanto a estos últimos, es claro -y así lo impone el artículo 103.1 de la Constitución- que, como se ha dicho, el interés público general se erige en el norte a alcanzar por la Administración. Sin embargo, ni el artículo103 ni ningún otro precepto de la Constitución ofrecen una definición -y quizá no podrían hacerlo- de lo que deba considerarse como tal interés público. Apartarse del recto entendimiento de tal concepto jurídico (interés público), puede hacer quebrar la estructura sobre la que se asienta la actuación de una Administración en un Estado de Derecho. No es extraño encontrarse en la práctica con posturas administrativas consistentes en considerar que, por ejemplo, cualquier ahorro en el gasto público (incluso no accediendo al pago de cantidades ciertamente debidas a un administrado) es conforme al interés público, con el argumento de que ello permitirá utilizar el dinero ahorrado (en detrimento de un derecho de un particular) en beneficio de la comunidad. Obviamente, esta forma de entender el interés público nada tiene que ver con lo que el artículo 103.1 de la Constitución pretende garantizar. Y ello precisamente enlaza con los medios (y límites) que podrá utilizar la Administración para alcanzar el interés público (rectamente entendido).
En efecto, el artículo 103.1 de la Constitución impone explícitamente a la Administración que sirva al interés público, pero que lo haga con "objetividad" y con "sometimiento pleno a la ley y al Derecho". Estos dos límites, junto con otros no explícitamente citados en el precepto constitucional aunque intrínsecamente unidos a ellos, garantizan la interdicción de la búsqueda del fin sin atender a los medios. La objetividad en el actuar de la Administración exigida en el artículo 103 excluye la utilización de medios discriminatorios o justificados en razones meramente subjetivas. De igual manera, aunque con una formulación más amplia, esa prosecución del interés público sólo podrá materializarse dentro de la legalidad, es decir, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Pues bien, en este contexto adquieren una especial relevancia los principios de proporcionalidad y adopción de la medida menos restrictiva para el individuo. La adopción, por razones de interés público, de medidas restrictivas de derechos individuales debe estar presidida por los dos aludidos principios, que podrían calificarse como verdaderos Principios Generales del Derecho, sin perjuicio de que en determinados ámbitos se encuentren positivizados (por ejemplo, en el ámbito de la ejecución de los actos administrativos se encuentran explícitamente recogidos en el artículo artículo 97 y siguientes de la Ley 39/2015).
La sentencia del Tribunal Constitucional 14/2003, de 28 de enero, entre otras muchas, afrontó el conflicto entre un interés general o público, al que por definición ha de servir la Administración, y derechos fundamentales de los ciudadanos. Señaló la sentencia que las limitaciones que se establezcan no pueden obstruir el derecho fundamental más allá de lo razonable, de donde se desprende que todo acto o resolución que limite derechos fundamentales ha de asegurar que las medidas limitadoras sean necesarias para conseguir el fin perseguido, haciendo hincapié el Alto Tribunal en la necesidad de que la medida restrictiva de un derecho fundamental supere "el juicio de proporcionalidad" a cuyo efecto es necesario constatar si se cumplen los tres requisitos o condiciones siguientes: (i) si la medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); (ii) si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito (juicio de necesidad); (iii) y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto.
Pero obsérvese que la confrontación no sólo puede presentarse entre interés público e interés individual (incluso bajo el manto de un derecho fundamental afectado), sino también entre intereses públicos distintos. El artículo 103.1 alude en singular a la Administración Pública, lo que en modo alguno significa que las afirmaciones que se contienen en dicho apartado 1 sean exclusivamente referibles a la Administración del Estado. El artículo 103.1 irradia su campo de actuación a cualquier Administración Pública, de manera que las garantías y exigencias que del mismo se desprenden beneficiarán o restringirán la actuación de cualquier Administración Pública y, por ende, afectarán en lo que corresponda a cualquier ciudadano en sus relaciones con las Administraciones Públicas. Dicho esto, es obvio que los "intereses públicos" a los que alude el artículo 103.1 deben ponerse en correlación con cada una de las Administraciones existentes, lo que puede llevar en ocasiones -y así ocurre a veces en la práctica- a un conflicto de intereses públicos: dos o más Administraciones, en trance de servir a los intereses públicos que les corresponden, adoptan medidas -cada una de ella dentro de su ámbito competencial- contradictorias o que entran en conflicto. Aunque el artículo 103.1 no ofrece una solución explícita a situaciones como la descrita, sin embargo los principios a los que también alude (especialmente, por lo que ahora interesa, los de eficacia y coordinación) deben tenerse presente en trance de resolver la cuestión. En todo caso, quizá no sería necesario realizar un gran esfuerzo argumental para sostener que del artículo 103.1 se desprende el principio del "interés público prevalente" (cuando se produzca conflicto con otros intereses públicos representado por distintas Administraciones), que no necesariamente siempre tendrá que coincidir con el interés público de la Administración del Estado.
Por otra parte, el sometimiento pleno a la ley y al Derecho recogido en el artículo 103.1 enlaza con lo previsto en el artículo 106.1 de la Constitución, cuando se atribuye a los Tribunales (a los órganos jurisdiccionales competentes) el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Como ha señalado con profusión el Tribunal Constitucional, el artículo 103.1 en conexión con el artículo 106.1 de la Constitución impiden que puedan existir comportamientos de la Administración Pública -positivos o negativos- inmunes al control judicial.
El artículo 103.1 de la Constitución alude también a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, disponiendo que la Administración Pública debe actuar de acuerdo con dichos principios. En realidad, es fácil observar que los aludidos principios no están situados en el mismo plano: los principios de jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación no son nada en sí mismos si no se conectan con la finalidad que con ellos se persigue, como es alcanzar una actuación administrativa eficaz. Podría decirse que el principio de eficacia es el objetivo a alcanzar, siendo los principios de jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación medios a través de los cuales podrá conseguirse dicho objetivo.
La Ley 40/2015 recoge literalmente en su artículo 3.1 el contenido del artículo 103.1 de la Constitución, modificando exclusivamente la referencia a las Administraciones públicas en plural. A los citados principios, añade el precepto legal que las Administraciones deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima; en sus relaciones con otras Administraciones Públicas se regirán por el principio de cooperación y colaboración; en sus relaciones con los ciudadanos bajo los principios de transparencia y participación; y siempre actuando con criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
Por lo que se refiere específicamente al principio de jerarquía, éste no se predica en el marco de las relaciones entre Administraciones Públicas, menos aún cuando se trata de Administraciones que gozan, con un mayor o menor grado, de autonomía propia. El principio de jerarquía previsto en el artículo 103.1 de la Constitución hay que ponerlo en conexión con la estructura interna de cada Administración Pública como principio general de organización administrativa, precisamente por considerarse que la jerarquía constituye un instrumento útil para alcanzar una mayor eficacia en la actuación administrativa. A él se alude como principio general en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, así como en otros preceptos del mismo texto legal. Así, al crearse un órgano administrativo, será preciso determinar su integración en la estructura administrativa y, consecuentemente, su dependencia jerárquica. La jerarquía entre órganos administrativos incidirá también para la delimitación de competencias cuando no estén atribuidas específicamente a un órgano determinado o para resolver conflictos de competencia, positivos o negativos. Igualmente, permitirá la utilización de técnicas como la avocación (artículo 10 de la Ley 40/2015) y delegación de competencias (artículo 9del mismo texto legal), aunque en este último caso se permite -frente a lo que había sido tradicional- que la delegación del ejercicio de competencias pueda producirse en favor de órganos no jerárquicamente dependientes.
Sin necesidad de examinar las diferencias entre los principios de descentralización y desconcentración, únicamente conviene resaltar que la descentralización se da entre entidades públicas (Administraciones Públicas) con personalidad jurídica, siendo así que la Constitución establece un sistema descentralizado, garantizando el derecho de la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la nación española (artículo 2). Precisamente a dicho principio responde el título VIII de la Constitución, en el que se configura un sistema fuertemente descentralizado.
La desconcentración, en cambio, opera en el seno de una misma Administración Pública, y responde a la idea de trasladar competencias de arriba hacia abajo en el orden jerárquico. En cuanto a este último principio (desconcentración), aunque también aludido en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, sin embargo ni la Constitución ni la Ley 40/2015 determinan el grado de desconcentración a alcanzar. El artículo 8.2 de la Ley 40/2015 señala que la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias. Por tanto, ni el artículo 103.1 ni ningún otro precepto de la Constitución determina, con una mayor o menor aproximación, el grado de desconcentración que deba alcanzarse. Ello se traduce en que cabe un amplio abanico de posibilidades en el marco del artículo 103.1 de la Constitución, siempre, no obstante, bajo el prisma de que la desconcentración, como principio, debe estar presente al estructurar cada Administración Pública.
Finalmente, el principio de coordinación es quizá uno de los más útiles para lograr una actuación eficaz por parte de las Administraciones Públicas, máxime si se tiene en cuenta la yuxtaposición que en numerosas ocasiones se produce, con un mayor o menor alcance, entre competencias de distintas Administraciones públicas. No en vano el Tribunal Constitucional ha recordado reiteradamente la necesidad de que las Administraciones se coordinen, lo que, entre otras cosas, evitaría un gran número de conflictos de competencias. Concretamente, por referencia al artículo 103.1 de la Constitución, en su sentencia 109/1998, de 21 de mayo, aludía al principio constitucional de eficacia como origen de los instrumentos coordinadores en general. La Ley 40/2015 también se refiere a este principio en diversos preceptos, aparte del artículo 3.1 ya citado. Es de destacar en este sentido el artículo 140, en el que se recogen una serie de principios generales aplicables a las relaciones interadministrativas como son, entre otros, la lealtad institucional.
Por lo demás, una de las manifestaciones más destacadas del principio de eficacia se encuentra en el privilegio de autotutela y ejecutividad de los actos administrativos (artículos 38 y 39 de la Ley 39/2015). Dicho privilegio, según manifestación reiterada del Tribunal Constitucional, no es contrario a la Constitución, sino que, por el contrario, engarza con el aludido principio de eficacia enunciado en su artículo 103.1, sin que tampoco la ejecutividad de sus actos en términos generales y abstractos pueda estimarse como incompatible con el artículo 24.1.
Los órganos de la Administración del Estado
El artículo 103.2 de la Constitución dispone que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. Aunque explícitamente se refiere sólo a la Administración del Estado, la realidad es que existe una regulación mínima común aplicable a todas las Administraciones Públicas, que se encuentra recogida en los artículos 11 y ss. de la Ley 40/2015.
En efecto, señala el artículo 5.2 de la Ley 40/2015 que corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización. En este aspecto, las Comunidades Autónomas tienen competencias para establecer su propia estructura organizativa (artículo 148.1. 1ª).
Otro tanto ocurre -"servata distantia"- en el caso de la Administración Local, a cuyo efecto el artículo 4.1.a de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, reconoce a los municipios, las provincias y las islas, en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial, la potestad de autoorganización, que puede extenderse a entidades territoriales de ámbito inferior o municipal, así como a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, de acuerdo con lo que dispongan al respecto las leyes de las Comunidades Autónomas. El artículo 20.1. de la Ley 7/1985 establece los órganos necesarios de los municipios (Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno), la Comisión de Gobierno existirá en los municipios con población de derecho superior a 5000 habitantes y en los de menos población cuando así lo disponga en su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno del Ayuntamiento. Y en cuanto al resto de los órganos, complementarios de los anteriores, se establecerán y regularán por los propios municipios en sus reglamentos orgánicos, sin otro límite que el respeto a la organización determinada por la Ley 7/1985. No obstante, su artículo 20.2 establece que, sin perjuicio de lo anterior, las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local podrán establecer una organización municipal complementaria que regirá en cada municipio en todo aquello en lo que su reglamento orgánico no disponga lo contrario. Otro tanto ocurre en relación con la provincia, pues, en términos similares, el artículo 32 de la Ley 7/1985 se refiere también a los órganos necesarios de la provincia y al resto de los órganos complementarios, éstos últimos regulados en términos similares a lo previsto para el municipio.
El artículo 5.3 de la Ley 40/2015 señala que "la creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.
b) Delimitación de sus funciones y competencias.
c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento".
El apartado 4, a su vez, señala que "no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos". Con el límite procedimental de que "la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población".
Esta regulación pretende establecer un mínimo de racionalidad en la estructura organizativa de las Administraciones Públicas y, evitar, en todo caso, duplicidades que conllevan ineficiencia y gastos superfluos.
No choca con el principio de autoorganización la exigencia del cumplimiento de una serie de requisitos que tienen como objetivo evitar que la creación de órganos suponga una carga para el erario público sin responder a una necesidad funcional. A esta finalidad responde la prohibición de duplicidades innecesarias y perturbadoras. A su vez, la determinación de la integración del órgano en la estructura ya existente, la delimitación de sus funciones y competencias, y la dotación de créditos necesarios, constituyen exigencias que no menoscaban la potestad de organización y sí, en cambio, imponen racionalidad en lo que constituyen ya de por sí estructuras organizativas complejas.
Los artículos 8 y ss. de la Ley 40/2015 se refieren a la competencia, delegación de competencias, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma, suplencia, coordinación de competencias, comunicación entre órganos, decisiones sobre competencia e instrucciones y órdenes de servicio. Existe, no obstante, una regulación específica referida a los órganos colegiados. La Ley 40/2015 distingue en la sección 3ª del capítulo II del Título preliminar entre el funcionamiento de los órganos colegiados en general y las especificidades propias de los órganos colegiados en la Administración General del Estado. en todo caso, la Disposición adicional vigesimoprimera excluye de este régimen jurídico a los órganos Colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales. Finalmente, la Disposición final decimocuarta establece que la subsección 2. ª de esta sección no tiene carácter básico y se aplica exclusivamente a la Administración General del Estado y al sector público estatal.
Los funcionarios públicos
Finalmente, el artículo 103.3 de la Constitución se refiere a los funcionarios públicos. En este caso no ya sólo a los funcionarios de la Administración del Estado, sino a los funcionarios públicos en general. Del precepto constitucional cabe extraer cuatro aspectos diferenciados aunque conexos: (i) establece una reserva de ley en lo que se refiere al estatuto de los funcionarios públicos, (ii) garantiza que el acceso a la función pública se produzca de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, (iii) reconoce que el ejercicio del derecho de sindicación por los funcionarios puede presentar peculiaridades y (iv) alude a la regulación de un sistema de incompatibilidades y garantías dirigidas a salvaguardar la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones.
El precepto constitucional afecta a la función pública profesional, ya se trate de funcionarios de carrera, o funcionarios eventuales o interinos (funcionarios de empleo), todo ello sin perjuicio de la conexión que el artículo 103.3 de la Constitución tiene con el artículo 23.2 en cuanto al acceso a las funciones y cargos públicos, en este último caso referido también al estamento político.
A este respecto hay que señalar que estamos ante un modelo esencialmente estatutario de función pública. La STC 99/1987 declaró la inconstitucionalidad de varios preceptos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto al entender que no son intercambiables el régimen funcionarial y el laboral a la hora de diseñar las Relaciones de Puestos de Trabajo, sino que debe ser la propia Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones pueden reconocerse otras vías de acceso al servicio de la Administración Pública, evitando así, lo que el propio Tribunal Constitucional denominó como una cierta "deslegalización encubierta".
En cuanto al primer aspecto señalado, efectivamente la regulación del estatuto funcionarial está constitucionalmente reservada a la ley en virtud del artículo 103.3 de la Constitución. No obstante, como ha recordado recientemente la sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero (reiterando la doctrina establecida en sentencias anteriores), esta reserva de Ley tiene un alcance relativo, pues no impide la colaboración de las normas reglamentarias y, en su caso, de otro tipo de fuentes normativas, aunque ésta por definición deba estar limitada en la ordenación de la materia. De manera similar a como acontece con otros ámbitos materiales reservados por la Constitución a la Ley, no es imposible en esta materia una intervención auxiliar o complementaria del reglamento, siempre que estas remisiones sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de la potestad reglamentaria a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, de modo que no se llegue a una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esa facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir.
Dicho esto, sin embargo, la dificultad estriba en delimitar cuál es concretamente el ámbito material reservado a la ley en virtud del artículo 103.3 de la Constitución. En otras palabras, la interrogante estriba en determinar qué debe entenderse por "estatuto de los funcionarios públicos" o, como se alude en el artículo 149.1.18ª de la Constitución, el "régimen estatutario" de los funcionarios. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido en reiteradas ocasiones (por ejemplo, sentencia 235/2000, de 5 de octubre) que "el régimen estatutario" reservado a la Ley en virtud del artículo 103.3 de la Constitución constituye un ámbito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y "a priori", pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normativa relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en esta puedan darse, los derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas, pues habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (artículos 103.3 y 149.1.18ª), habría de ser también la Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones pueden reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración Pública.
Pues bien, en cumplimiento de la competencia atribuida al Estado en virtud del artículo 149.1.18ª y de la reserva de ley prevista en el artículo 103.3 ambos de la Constitución, actualmente se encuentra en vigor el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y parcialmente la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
En cuanto al acceso a la función pública, existe una interconexión necesaria entre los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, y así lo ha declarado el Tribunal Constitucional en diversas ocasiones. En efecto, el artículo 23.2 reconoce el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalan las leyes. El contenido de este precepto y la igualdad a la que se refiere, han sido complementados por la exigencia contenida en el artículo 103.3 de la Constitución, cuando señala que el acceso a la función pública debe producirse de acuerdo con "los principios de mérito y capacidad". Estos principios, aunque no se encuentran explícitamente citados en el artículo 23.2, sin embargo son la manifestación del principio de igualdad al que se alude en dicho precepto constitucional. O dicho de otra manera, los principios de mérito y capacidad en el acceso a la función pública garantizados en el artículo 103.3 de la Constitución, forman parte del contenido material del derecho fundamental recogido en el artículo 23.2 de la Norma Fundamental. Señala el Tribunal Constitucional, entre otras, en su sentencia 235/2000 (reiterando lo afirmado en numerosas sentencias anteriores) que el derecho fundamental previsto en el artículo 23.2 de la Constitución, puesto en relación sistemática con el inciso segundo de su artículo 103.3, impone la necesidad de que el acceso a las funciones y cargos públicos se haga de acuerdo con los principios de "mérito y capacidad". En su sentencia 138/2000, de 29 de mayo, dispuso que "...la igualdad que la Ley ha de garantizar en el acceso a las funciones públicas tiene, por otra parte, un contenido material que se traduce en determinados condicionamientos del proceso selectivo y, de manera especialmente relevante, el que las condiciones y requisitos exigidos sean referibles a los principios de mérito y capacidad, pues, aunque la exigencia de que el acceso a la función pública se haga conforme a los mencionados principios figura en el artículo 103.3 de la Constitución y no en el artículo 23.2 de la Constitución, la necesaria relación recíproca entre ambos preceptos constitucionales, que una interpretación sistemática no puede desconocer, autoriza a concluir que, además de la definición genérica de los requisitos o condiciones establecidas para aspirar a los distintos cargos y funciones, el artículo 23.2 de la Constitución impone la obligación de no exigir para el acceso a función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los indicados conceptos de mérito y capacidad...".
En cuanto a las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios, del artículo 103.3 de la Constitución se deducen inmediatamente los dos aspectos siguientes: (i) por un lado, que efectivamente se reconoce el derecho de los funcionarios a sindicarse, sin perjuicio de las restricciones derivadas de otras previsiones constitucionales, como es la contenida en el artículo 28.1 para los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar, respecto de los que se permite que el legislador pueda limitar o incluso exceptuar el ejercicio de este derecho; (ii) por otro, que legitima la introducción de peculiaridades en la sindicación de los funcionarios respecto al derecho de sindicación (y su materialización) derivada del artículo 28.1 de la Constitución.
En efecto, el Tribunal Constitucional, al interpretar el artículo 103.3, ha señalado que el ejercicio de la actividad sindical en el seno de las Administraciones Públicas reconocido en la Constitución está sometido a ciertas peculiaridades derivadas lógicamente de los principios de eficacia y jerarquía que deben presidir, por mandato constitucional, la acción de la función pública (artículo 103.1 de la Constitución), y que no pueden ser objeto de subversión ni menoscabo (entre otras, sentencia 70/2000, de 13 de marzo).
La Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, es, sin embargo, de aplicación a todos los trabajadores, considerándose como tales a los efectos de dicha Ley "tanto aquellos que sean sujetos de una relación laboral como aquellos que lo sean de una relación de carácter administrativo o estatutaria al servicio de las Administraciones Públicas" (artículo 1.2). En el mismo precepto se establece que quedan exceptuados del ejercicio de este derecho los miembros de las Fuerzas Armadas y de los Institutos Armados de carácter militar, mientras que el ejercicio del derecho de sindicación de los miembros de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad que no tengan carácter militar, se regirán por su normativa específica dado el carácter armado y la organización jerarquizada de estos Institutos. Al mismo tiempo, se dispone que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 127.1 de la Constitución, los Jueces, Magistrados y Fiscales no podrán pertenecer a sindicato alguno mientras se hallen en activo.
Con independencia de las formas de representación establecidas en la citada Ley Orgánica 11/1985, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, dispone que los funcionarios públicos tendrán derecho a constituir, en los términos previstos en dicha Ley, los órganos de representación de sus intereses ante las Administraciones Públicas y otros entes públicos.
Finalmente, el artículo 103.3 de la Constitución defiere a la ley la regulación de un sistema de incompatibilidades y de garantías de los funcionarios para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. Si la Administración debe servir con objetividad a los intereses generales (artículo 103.1 de la Constitución), es lógico que se establezca la necesidad de garantizar que quienes integran la Administración realicen sus funciones con imparcialidad y, por tanto, siempre bajo el prisma de la objetividad.
Las medidas normativas se mueven en un doble plano: por un lado, se dirigen a proteger al funcionario frente a eventuales ataques externos; por otro, tienen como objetivo disuadir y, en su caso, sancionar al funcionario si quebrara el principio de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones que le es exigible. Así, la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (parcialmente en vigor) dispone en su artículo 63.1 (dentro del Capítulo dedicado a los derechos de los funcionarios) que el Estado dispensará a los funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus cargos. Junto a dicha protección, se establece también la inamovilidad de los funcionarios en su condición de tales, lo que constituye un instrumento útil de imparcialidad, no sólo frente a ataques externos, sino también en el caso de influencias internas que pretendan menoscabar la imparcialidad del funcionario.
Junto a ello, la Constitución, en su artículo 103.3, alude al sistema de incompatibilidades. Sin embargo, no prejuzga su alcance, de manera que, en el marco de la Constitución, caben regímenes de incompatibilidades de muy diverso tenor. En cualquier caso, del artículo 103.3 se desprende que la regulación del régimen de incompatibilidades debe estar presidido por el objetivo de salvaguardar la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones.
En desarrollo de este aspecto del artículo 103.3 de la Constitución, se dictó la Ley 53/1984, 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. Este texto legal se aplica al personal que se enumera en su artículo 2.1, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo. La Ley parte del principio de la incompatibilidad en el desempeño de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público, salvo en los supuestos previstos en la Ley. La compatibilidad con el desempeño de una actividad privada está sometido al previo reconocimiento de la compatibilidad. En todo caso, existe un principio que irradia la regulación y que viene recogido en su artículo 1.3: el desempeño de un puesto de trabajo por el personal incluido en el ámbito de aplicación de la Ley será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión, o actividad, pública o privada, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia.
Asimismo, la Ley Orgánica 1/1985, de 18 de enero, dispone que el régimen de incompatibilidades del personal al servicio del Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial y Tribunal de Cuentas, así como el de los componentes del Poder Judicial y personal al servicio de la Administración de Justicia, será el establecido en la Ley de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de las competencias para la autorización, reconocimiento o denegación de compatibilidades señaladas en sus disposiciones específicas. Dispone también que la citada Ley de Incompatibilidades será de aplicación al personal al servicio del Consejo de Estado. La Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial, se refiere a las incompatibilidades y prohibiciones de los Jueces y Magistrados en sus artículos 389 y ss. Y en cuanto a los funcionarios de las Cortes Generales, la disposición final segunda de la Ley 53/1984, de Incompatibilidades, se remite al Estatuto al que se refiere el artículo 72.1 de la Constitución, "que se ajustará a la presente Ley", siendo el Estatuto del Personal de las Cortes Generales, aprobado por las Mesas de las Cámaras en su reunión conjunta de 27 de marzo de 2006 y reformado en varias ocasiones.
En cuanto a la bibliografía específica sobre las materias contempladas en este artículo, cabe destacar, entre otros muchos, los trabajos de Barcelona, Nieto, Baena del Alcazar, Pulido, Sánchez Morón, etc.
Sinopsis elaborada por:
Ernesto García Trevijano. Profesor titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.
Actualizada por Vicente Moret. Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. Mayo de 2017.