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Concordancias: Artículos 2, 137, 138, DT 2, DT 4, DD.
Sinopsis |
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Este precepto constitucional fue, sin duda, uno de los más difíciles de consensuar en los trabajos parlamentarios preparatorios del Texto de 1978. La materia objeto del mismo no cuenta con importantes antecedentes en el derecho histórico español ni en el derecho comparado. No obstante, encontramos el artículo 144 del Estatuto de Bayona, de 6 de julio de 1808, que señalaba, "los fueros particulares de las provincias de Navarra, Vizcaya, Guipúzcoa y Álava, se examinarán en las primeras Cortes para determinar lo que se juzgue más conveniente al interés de las mismas provincias y de la Nación."
Los principales hitos a destacar en la historia de nuestro foralismo se encuentran fundamentalmente en las provincias vascongadas. En Vizcaya existían unos entes territoriales mediatarios entre los municipios y el territorio de Vizcaya y así surgen como instituciones peculiares, las Encartaciones, la Tierra Llana, el Duranguesado. Todas ellas propietarias de sus propias asambleas que disfrutarían de un cierto poder y que contaban con representación en la Asamblea política de Guernica. Por su parte, Álava se articulaba en lo que se denominaron Hermandades locales que integraban la Junta General, esto es, su principal órgano de gobierno. Finalmente Guipúzcoa, fue tal vez la provincia donde más acusadamente se vivió la municipalización, articulándose en pequeños ámbitos de gobierno y jurisdicción llamados Villas. De todo lo expuesto se desprende que no hubo nunca, en nuestra historia política, un Derecho vasco o unos fueros comunes a modo de leyes u ordenanzas propias uniformes y homogéneas para todas las provincias vascas y/o para Navarra. Jurídicamente todas ellas eran entidades independientes con regímenes jurídicos distintos y gozaban, además de una completa autonomía hacendística.
Con la paulatina incorporación al Reino de Castilla de las tres provincias vascas, los principales cuerpos normativos de éstas se verían en la obligación de albergar fórmulas intermedias que les permitiesen seguir manteniendo su foralidad. Así, el Fuero Viejo de 1452, el Fuero Nuevo de 1526 y la Nueva Recopilación de Leyes de Guipúzcoa de 1696, introducen toda una serie de "pactos forales" basados en acuerdos entre estos territorios y el Rey para reconocer y respetar los usos, costumbres y Fueros de aquéllos. El Rey, o señor de Vizcaya, y así lo recoge el citado Fuero Viejo de Vizcaya, no podría modificar, ni mejorar los Fueros de esta provincia.
Con la llegada del constitucionalismo los Fueros quedan relegados a la práctica inexistencia. No sólo los negaría la Constitución gaditana de 1812, el artículo 1 de la ley 6/1837, de 19 de septiembre, establecía la desaparición de las tres Diputaciones forales de Vizcaya, Álava y Guipúzcoa. A su vez, los arts. 3 y 4 establecían la posibilidad de que el Gobierno creara aduanas en las Costas y fronteras de Navarra y de las tres provincias vascas y jueces que administrasen justicia en nombre y representación de las leyes nacionales.
La Constitución de 18 de junio de 1837 señalaba, en su artículo 4 que "Unos mismos códigos regirán en toda la Monarquía y en ellos no se establecerá más que un solo fuero para todos los españoles en los juicios comunes, civiles y criminales." Dos años después se suavizaban las cosas y así, la ley de 25 de octubre de 1839 volvía a reconocer la vigencia de los fueros. Su artículo primero y segundo manifestaban que el Gobierno debería modificar los fueros en aras del interés de las provincias por ellos afectadas, si bien de forma armónica y conciliadora con los intereses de la Nación. Posteriormente, la foralidad sufriría un duro golpe con el Real Decreto de 29 de octubre de 1841 en el que se eliminan radicalmente importantes elementos propios de la foralidad. De entre estas modificaciones, son destacables la eliminación de la organización judicial propia, creándose una única estructura judicial nacional; la sustitución de las Diputaciones y las Juntas Generales y particulares de los territorios vascos por Diputaciones provinciales elegidas según el sistema electoral general; el sometimiento de los Ayuntamientos a la normativa y disposiciones generales de la Monarquía; además, el corregidor político de las provincias vascas estaría vigilado y controlado por el jefe político y demás autoridades que representaban al gobierno de la nación. En definitiva, la organización política, jurídica y económica de la Monarquía se aplicaría y sería plenamente eficaz en los llamados territorios forales. Se produce algún intento posterior de rescatar el espíritu de la ley de 1839 y así, por ejemplo, el Real Decreto de 4 de julio de 1844, se desarrollará en este sentido, pero con escasos resultados.
Con la Restauración se desarrolló otro cuerpo legal importante en materia de foralidad, la ley de 21 de julio de 1876. Dicha norma abundaba en la extinción de la foralidad a pesar de que entre sus logros reconocidos, y ello con el carácter paradójico que evidentemente supone, se encontraba la creación del concierto económico, elemento puramente foral donde los hubiere. El primer concierto económico se realizó en 1878 para un período de ocho años, el segundo en 1887, el tercero en 1894, el cuarto en 1906 y el quinto en 1925, con una duración de veinticinco años.
El sistema de concierto se suprimió para Guipúzcoa y Vizcaya en plena guerra civil, mediante el Decreto ley de 23 de julio de 1937 y en el preámbulo de esta norma se justificaba tal supresión como castigo a que tales provincias se alzaron en armas contra el Movimiento Nacional. Posteriormente un Decreto ley de 6 de junio de 1968 y otro de 30 de octubre de 1976 derogarían tal disposición.
El Estatuto de Autonomía del País Vasco recoge en sus artículos 40 y 41 la consagración de una Hacienda autónoma para el País Vasco y el desarrollo y características del sistema de concierto económico. Tras la aprobación del mismo por LO 3/1979, de 28 de diciembre, el primer concierto económico fue aprobado por ley 12/1981, de 13 de mayo; con posterioridad dicha norma ha sido modificada en cinco ocasiones, ley 49/1985, de 27 de diciembre; ley 2/1990, de 8 de junio; ley 27/1990, de 26 de diciembre; ley 11/1993, de 13 de diciembre y ley 38/1997, de 4 de agosto. Todas ellas han tenido por objeto la actualización, adaptación y modificación del Concierto en cada momento. La ley 12/1981, de 13 de mayo establecía en su artículo primero la vigencia del concierto económico hasta el 31 de diciembre de 2001 y será por ley 25/2001, de 27 de diciembre por la que se prorrogue la vigencia del concierto económico de la anterior ley, durante el año 2002 y hasta que se apruebe un nuevo concierto económico. En la actualidad rige la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, y que fue objeto de modificación por la Ley 28/2007, de 25 de octubre y por la Ley 7/2014, de 21 de abril.
El caso de Navarra regula, a través de su Ley paccionada de 1841 el sistema seguido que se denominaba sistema de convenio. La contribución directa por un tanto alzado que se impone en 1841 a Navarra, se modificaría por el art. 24 de la ley de 21 de julio de 1876 que autorizaba al gobierno para actualizar los ingresos fiscales de Navarra. Posteriormente, el Real Decreto de 15 de agosto de 1927 modificó la cantidad a pagar en concepto de cupo, concretamente de dos a seis millones de pesetas. La siguiente modificación se hizo por la Ley de la Jefatura del Estado de 8 de noviembre de 1941 y el convenio siguiente por Decreto ley de 24 de julio de 1969. La Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, que viene a ser su Estatuto de autonomía (STC 16/1984) recoge en su art. 45 que la actividad financiera y tributaria de Navarra se regulará por el sistema tradicional de Convenio económico. El vigente convenio económico se firmó el 31 de julio de 1990 y aprobado por ley 28/1990, de 26 de diciembre, ha sido reformado en varias ocasiones hasta la última reforma operada por la Ley 14/2015, de 24 de junio.
Tanto la ley del concierto vasco como la ley del convenio navarro han sido denominadas como leyes paccionadas y su tramitación parlamentaria presenta algunas peculiaridades. En efecto, dado que el contenido de la ley es un acuerdo fruto de la negociación entre la comunidad autónoma y el Gobierno central, se impone que el revestimiento formal -a través de una ley- sea de artículo único en el que no quepa introducir modificación alguna durante su tramitación parlamentaria más allá de la manifestación de aceptación o rechazo en bloque del acuerdo. Así, es frecuente que se sustente a través del procedimiento legislativo de lectura única y sólo se pronuncie el Pleno de cada Cámara. Carecería de sentido seguir el procedimiento legislativo ordinario con las fases de ponencia y comisión si no es posible introducir cambios en el contenido del proyecto de ley.
Pero el caso de Navarra, como ha señalado el propio Tribunal Constitucional, fue distinto al del País Vasco. Aquélla se constituyó en una Comunidad foral con régimen, autonomía e instituciones propias, de acuerdo con los rasgos propios del régimen foral navarro. Este acceso a la autonomía al margen de las determinaciones del Título VIII de la Constitución, se amparaba plenamente en la Disposición Adicional primera. Esto lo confirmaría el propio artículo 2.1, "Los Derechos originarios e históricos de la Comunidad Foral de Navarra serán respetados y amparados por los poderes públicos con arreglo a la ley de 25 de octubre de 1839, a la ley paccionada de 16 de agosto de 1841 y disposiciones complementarias, a la presente ley orgánica y a la Constitución, de conformidad con lo previsto en el párrafo primero de su disposición adicional primera." Las sentencias del Tribunal Constitucional 16/1984, de 6 de febrero y 104/1990, de 20 de septiembre, hacen referencia a la vía peculiar de acceso al régimen autonómico navarro, precisamente amparándose en la disposición que se está analizando.
La génesis parlamentaria de la Disposición adicional primera demuestra que fue objeto de largos y tortuosos debates, así como de múltiples enmiendas como veremos. En primer lugar y respecto de su tramitación en el Congreso de los Diputados (BOC, n. 82, 17 abril de 1978), la disposición que nos ocupa es directamente tributaria de las enmiendas n. 689 y 590, del Grupo parlamentario vasco, cuyo portavoz, el Sr. Arzallus, la justificó y argumentó ante la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas. Dos elementos estaban presentes en las premisas que defendía este Grupo parlamentario: el autogobierno como derecho originario y no como concesión de la Constitución y la incorporación al Estado pero como proceso especial fruto del "hecho diferencial" existente, esto es, fruto de la foralidad. En la sesión de la Comisión de 20 de junio, el portavoz del Grupo parlamentario vasco defendía otra enmienda in voce, completando el modelo de distribución competencial (enmienda n. 676, DSDC, Comisión de Asuntos Constitucionales, n. 93, 20 de junio de 1978) y a posteriori, el Presidente de la Comisión manifestaba que el resto de Grupos parlamentarios (UCD, Socialistas de Cataluña, AP, Minoría Catalana, PSOE, Grupo Comunista y Mixto) aprobaban por unanimidad el texto idéntico al de la actual Disposición Adicional primera.
Días después, en sesión plenaria, concretamente el 21 de julio, se aprobaba una mueva enmienda in voce del Grupo parlamentario UCD que proponía un segundo párrafo al texto de la actual Disposición Adicional primera: "En tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia, se considera definitivamente derogado el Real Decreto de 25 de octubre de 1839 en lo que pudiera afectar a las provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. En los mismos términos se considera definitivamente derogada la Ley de 21 de julio de 1876." (BOC, n. 135, 24 de julio de 1978). Quedó plasmado así un importante error al confundir la ley del 1839 con un Real Decreto.
En la Cámara Alta se presentaron 16 enmiendas. El Dictamen de la Comisión Constitucional del Senado relativo al proyecto de Constitución (BOC, n. 157, de 6 de octubre de 1978) recibió tres votos particulares, del Senador J. Burgo Tajadura, otro del Grupo de UCD y otra del Senador M. Iglesias Corral. En definitiva, se debatía acerca de la ausencia, en la redacción del texto, de una expresa referencia al marco constitucional como referencia y límite jurídico en el que debía llevarse a cabo el proceso actualizador de la foralidad.
Finalmente el Pleno del Senado, (BOC, 13 de octubre de 1978) volvería a la redacción primitiva y hoy vigente.
También el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la cuestión de la foralidad y su reconocimiento en la Disposición constitucional que nos ocupa. La Constitución garantiza la "foralidad" como principio que existe activamente en nuestro ordenamiento jurídico, de lo que no se puede hacer derivar la existencia de contenidos concretos.
Así, entre otras, las SSTC 123/1984, de 18 de diciembre; 88/1993, de 12 de marzo; 76/1988, de 26 de abril señalan que, la Disposición adicional primera posibilita la integración y actualización en el ordenamiento jurídico posterior a la Constitución de 1978, con los límites que ella misma establece, de ciertas especialidades o peculiaridades, fundamentalmente jurídicas, que en la historia singularizaron a ciertas partes de nuestro territorio nacional.
Por otro lado, el máximo intérprete de la CE manifestaba que tal Disposición garantizaría la existencia de un régimen foral propio de cada territorio, pero no todos y cada uno de los derechos que históricamente hubieran integrado la foralidad. La actualización de tal régimen debería llevarse a cabo dentro del marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.
A su vez la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus Territorios Históricos, deja entrever en su articulado la diferencia entre territorios históricos y foralidad, y régimen autonómico de la Comunidad Autónoma vasca, arts. 1 y 2.
Uno de los problemas en la interpretación y estudio de esta disposición adicional primera ha sido, y así convergen doctrina y jurisprudencia, la correcta interpretación y delimitación del concepto de "derechos históricos". La sentencia 11/1984, de 2 de febrero, establecía que mientras que los territorios forales son titulares de derechos históricos, la delimitación de las competencias que pudiesen tener como tales podría exigir una investigación histórica; pero respecto de las competencias de las Comunidades Autónomas, serán las que éstas, dentro del marco establecido por la Constitución, hubiesen asumido mediante sus respectivos Estatutos de Autonomía.
Por su parte, la sentencia 123/1984, 18 de diciembre, daba la sensación de modular tal interpretación, al señalar que los derechos históricos de las Comunidades Autónomas y Territorios forales no pueden considerarse como un título autónomo del que se puedan deducir específicas competencias. No obstante, poco después, en sentencia 104/1990, de 20 de septiembre, el máximo intérprete constitucional vuelve a la primera tesis, sosteniendo que el concepto de derecho histórico apela a un cierto contenido competencial que se ejercería, de forma continuada, por la institución foral y que sería reconocido por el Estado. En definitiva, el derecho histórico se traduciría en un "título competencial".
La autonomía foral es, por tanto, la capacidad de autonormación y así los apartados 1 y 2 del artículo 37del Estatuto vasco, señalan que los órganos forales de los Territorios históricos se regirán por el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos, no pudiéndose alterar la naturaleza del régimen foral específico, ni las competencias de regímenes privativos de cada Territorio histórico por las disposiciones estatutarias. Esto ha sido también confirmado por el TC, STC 76/1988, de 26 de abril.
La cláusula constitucional de que venimos ocupándonos ha dado también cobertura formal a la asunción estatutaria de competencias, en muy diversas materias, como por ejemplo en el ámbito de la enseñanza, (artículo 16 del Estatuto vasco), o el régimen de la policía autónoma para la protección de las personas, bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo, (art. 17).
Asimismo, también se suma a lo que reconoce la disposición adicional primera de la CE, el Estatuto de Autonomía vasco y así, en su Disposición adicional dispone que: "La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico." También la ya citada Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra señala que en su Disposición adicional primera, "La aceptación del régimen establecido en la presente Ley Orgánica no implica renuncia a cualesquiera otros derechos originarios e históricos que pudieran corresponder a Navarra, cuya incorporación al ordenamiento jurídico se llevará a cabo, en su caso, conforme a lo establecido en el artículo 71".
Con relación a la "actualización general del régimen foral", a la que alude el párrafo segundo de la disposición constitucional que nos ocupa, la doctrina y la jurisprudencia se han pronunciado en varias ocasiones, y así cabe citar las sentencias 123/1984, de18 de diciembre; 99/1985, de 29 de julio; 76/1988, de 26 de abril; 88/1993, de 12 de marzo; 159/1993, de 6 de mayo.
Precisamente la discusión en torno a la actualización del régimen foral del País Vasco y, a los límites de tal actualización, ocupó protagonismo debido a la aprobación, por parte del gobierno vasco, de una Propuesta de Estatuto político para Euskadi (conocido como "Plan Ibarretxe"), del que conviene hacer una especial mención por su repercusión tanto jurídica como política. La Propuesta tuvo entrada en el registro del Parlamento el 25 de octubre de 2003. La calificación de la Mesa de la Cámara se llevó a cabo el 4 de noviembre de 2003, quién entendió que se trataba de una propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía del artículo 46 y que se debía tramitar conforme al procedimiento legislativo ordinario, con excepción de la votación por mayoría absoluta, tal y como se desprende del referido artículo, ordenando su remisión a la correspondiente Comisión parlamentaria, esto es, la Comisión de Instituciones e Interior. Tal admisión y calificación de la Mesa se publicó en el BOPV de 7 de noviembre de 2003.
El 5 de noviembre se presentó ante la Mesa un escrito, firmado por D. Rodolfo Ares Taboada, portavoz del Grupo Parlamentario Socialistas Vascos, de reconsideración del acuerdo adoptado y de solicitud de suspensión de la tramitación de dicha propuesta. El 14 de noviembre, D. Leopoldo Barreda de los Ríos, portavoz del Grupo parlamentario popular en el Parlamento vasco, presenta otro escrito de reconsideración a la Mesa sobre el acuerdo favorable de tramitación del proyecto adoptado el día 4 de noviembre. El 25 de noviembre se pronunció la Mesa sobre los escritos de reconsideración de admisión a trámite, reafirmándose en sus posiciones iniciales. El jueves 13 de noviembre, el Gobierno, amparándose en la vía del artículo 161.2 de la CE presentó una impugnación ante el Tribunal Constitucional contra el acto del Gobierno vasco que aprueba el "Plan Ibarretxe" y contra el acuerdo de admisión a trámite de la Mesa del Parlamento vasco. A su vez, la Diputación de Álava presentó un recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra el acto de aprobación por parte del Consejo de Gobierno Vasco, recurso que el Tribunal admitió a trámite. No obstante, por ATC 135/2004, de 20 de abril, el Alto Tribunal inadmitió la impugnación al considerar que ni el Acuerdo del Gobierno Vasco ni el de la Mesa del Parlamento Vasco constituían objeto idóneo de la impugnación regulada en el artículo 161.2 de la Constitución y en el título V de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Finalmente, el pleno del Parlamento vasco aprobó la Propuesta el 30 de diciembre de 2004 y envió la misma al Congreso de los Diputados para que continuase el procedimiento de reforma.
La Propuesta entró en el registro del Congreso de los Diputados el 14 de enero de 2005 y fue calificado por la Mesa de la Cámara el 19 de enero de 2005 y publicada la iniciativa el 21 de enero de 2005 en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. El debate de totalidad en el que se sustanció la Propuesta fue celebrado el 1 de febrero de 2005, quedando rechazada la citada iniciativa.
Desde entonces no se ha vuelto a producir una nueva propuesta de reforma de este Estatuto de Autonomía.
Sobre el contenido de esta disposición pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por: Angel Sanchez Navarro, Profesor Titular. Universidad Complutense y Rosa María Fernandez Riveira. Profesora Colaboradora. Universidad Complutense. Diciembre, 2003.
Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.