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Concordancias: Artículos 2, 6, 9, 10, 14, 53, 56, 66, 91, 93, 99, 108, 117, 133.
Sinopsis |
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I.- Los artículos 1 y 2 como pórtico de entrada de la Constitución.
Con este título se pretende subrayar gráficamente el significado general del precepto que examinamos a continuación. De igual manera que los maravillosos pórticos de las catedrales románicas y góticas permitían anticipar lo que después podría se podría conocer y disfrutar en su interior, los artículos 1 y 2 constituyen el más solemne pórtico de entrada a nuestra carta magna En él se sintetizan los rasgos más sobresalientes del régimen democrático instaurado por la Constitución de 1978. Si en una Constitución, como afirmara Santi Romano, se encuentra el embrión de todo el Derecho de un Estado, en estos preceptos, se sintetizan los principales rasgos del Derecho constitucional español vigente y, en consecuencia, de todo el resto del ordenamiento jurídico. Los artículos 1 y 2 constituyen lo que, en los términos tan queridos por nuestra mejor doctrina, cabe calificar de clave de bóveda del régimen constitucional español.
Se ha podido afirmar que estamos ante las decisiones fundamentales de la Constitución, en el sentido propugnado por Carl Schmitt, que se traducen desde el punto de vista jurídico en supraprincipios jurídicos o principios de principios, al formar el basamento último, nuclear e irreductible de todo el ordenamiento jurídico (Santamaría Pastor).
Esta circunstancia hace que nuestra tarea no sea fácil. ¿Cómo hacer la sinopsis de dos preceptos que constituyen la más acabada sinopsis de nuestro sistema político y constitucional? ¿Cómo referirnos a los conceptos que se vierten en ellos - Estado de Derecho, Estado social, Estado democrático, libertad, igualdad, justicia, pluralismo, soberanía nacional, monarquía parlamentaria, nación, etc..-, que constituyen el precipitado de una larga evolución histórica en la Teoría Política y en el Derecho Constitucional? Cada uno de esos conceptos ha dado lugar a un sinfín de tratados y monografías de las que ni siquiera su mera reseña se acomoda a la finalidad de esta obra y a las posibilidades del autor.
Tampoco resulta posible recoger todos los desarrollos y aplicaciones que han tenido estos preceptos porque nos obligaría a reproducir, en primer lugar, la mayor parte del resto del texto constitucional y, a continuación, los de cada uno de estos artículos.
Nuestro propósito va a ser mucho más modesto. Nos limitaremos a subrayar los aspectos básicos de las fórmulas jurídicas utilizadas en estos preceptos, su posible entronque con el constitucionalismo histórico español y con el Derecho constitucional comparado, las peculiaridades de su elaboración y las grandes líneas de desarrollo y aplicación, con especial referencia a la jurisprudencia constitucional.
II.- España se constituye en un Estado social y democrático de derecho.
A) En nuestro constitucionalismo histórico tan sólo en la Constitución de 1931 se recoge una fórmula parecida. En su art. 1 se declaraba que "España es una República democrática de trabajadores de toda clase, que se organiza en régimen de libertad y justicia". Se utilizó el presente de indicativo del verbo ser - "España es..."- a diferencia del texto vigente -"España se constituye..."- lo que no ha dejado de recibir diferentes sentidos interpretativos, como se verá después.
B) El Derecho Constitucional Comparado, por el contrario, sí aporta numerosos precedentes entre las Constituciones aprobadas después de la Segunda Guerra Mundial, entre las que cabe destacar por su influencia en la española las siguientes:
La Constitución italiana de 1947, en su art. 1: "Italia es una República democrática basada en el trabajo. La soberanía pertenece al pueblo, quien la ejerce en la formas y con los límites de la Constitución".
Mas influencia, incluso, cabe apreciar en la Ley Fundamental de Bonn, de 1949, en sus artículos 20: " La República Federal de Alemania es un Estado federal, democrático y social"; y 28: "El orden constitucional de los Estados miembros (Länder) deberá responder a los principios del Estado de Derecho republicano, democrático y social, en el sentido de la presente Ley Fundamental".
También el primer inciso del art. 1 de la Constitución francesa de 1958 sigue el mismo modelo: "Francia es una República indivisible, laica, democrática y social...".
C) Ese reconocimiento unánime en las principales referencias normativas del constituyente de 1978 es la causa probable de que en el proceso de elaboración de la Constitución no se modificase el texto del apartado1 del artículo 1 respecto a la redacción original de la Ponencia.
Entre los aspectos más destacables del debate constituyente cabe apuntar los siguientes:
-La discusión de si debiera redactarse como hacía la Constitución de 1931 o las vigentes italiana, alemana o francesa, no formulando el texto en el momento previo a la aprobación de la Constitución sino considerándolo a partir de la aprobación, cuestión que tuvo especial acogida en el Senado. Así la enmienda del Senador Ollero Gómez, que propugnaba iniciarlo con "España es un Estado...". En la Comisión Constitucional del Senado se aprobó una enmienda transaccional del Senador Cela Trulok en parecido sentido: "España queda constituida en un Estado...". No obstante, el Pleno del Senado la rechazó y volvió al texto original del Congreso, que fue definitivamente aprobado.
-Algunos representantes de partidos políticos nacionalistas más radicales defendieron sin éxito la sustitución del término España por el de Estado español (enmiendas 241 y 64 de los diputados Barrera y Letamendía y 289 y 443 de los senadores Bandrés y Xirinacs). No faltaron quienes desde posiciones también nacionalistas defendieran que la redacción aprobada se limitaba a expresar que España es un Estado (el Sr. Arzallus, en la Comisión Constitucional del Congreso). Frente a éstas pretensiones los diputados de los Grupos mayoritarios defendieron en la Comisión Constitucional del Congreso el texto aprobado, "porque aísla con acierto el sujeto del proceso constituyente" (Sr. Cisneros), o "por cuanto se establece en un primer nivel a España como la nación que se constituye" (Sr. Peces-Barba). Con mayor rotundidad, en el Pleno del Congreso el diputado de la mayoritaria UCD, Sr. Herrero y Rodríguez de Miñón, afirmaría que "España es una magnitud anterior a la Constitución, una magnitud que posibilita la Constitución, una magnitud preconstitucional; "es a esa magnitud preconstitucional, a esa magnitud que no pasará y que está al margen y por encima de toda forma constitucional a la que el art. 1 se refiere...".
-El apartado 1 del art. 1 se aprobó por el Pleno del Congreso de forma casi unánime (317 votos a favor, uno en contra y una abstención). En el Pleno del Senado, la situación fue distinta por cuanto el debate se centró en la fórmula aprobada en Comisión, a la que antes nos hemos referido; aún así, la vuelta al texto del Congreso se hizo por 176 votos a favor, 21 en contra y 5 abstenciones.
D) En el contexto descrito dos son los rasgos básicos de la fórmula examinada. En primer lugar, el implícito reconocimiento de la preexistencia de España como realidad política y social anterior al proceso de refundación constituyente. Como segundo rasgo, que el constituyente recogió la fórmula condensada de la organización jurídico-política de los Estados democráticos liberales europeos de la segunda mitad del siglo XX.
1º.- El implícito reconocimiento de la preexistencia de España como realidad política y social anterior al proceso de refundación constituyente. Como se sostuvo en el debate constituyente, la fórmula utilizada para iniciar el precepto era plenamente intencionada. Se pretendía destacar que es España quien se da una Constitución y mediante ella instituye un Estado social y democrático de Derecho. Ese Estado se podrá identificar en las relaciones internacionales como Estado español -aunque el término oficial tampoco sea éste sino el de Reino de España, por acoger la forma política específica del Estado- pero, en rigor, la dicción de nuestra Carta Magna no admite confusión entre uno y otro concepto: España, como nación y, en consecuencia, realidad histórica, sociológica, cultural y geográfica específica; y Estado español, como forma de organización política de la Nación española. Las minoritarias críticas vertidas por algunos parlamentarios nacionalistas radicales - no debe olvidase que la mayoría de los representantes de partidos nacionalistas votaron a favor de este apartado- confirman esta interpretación, pues es a ella a la que se oponían aquellos, y la que fue aprobada casi por unanimidad.
2º.- Como segundo rasgo, el constituyente recogió la fórmula condensada de la organización jurídico-política de los Estados democráticos liberales europeos de la segunda mitad del siglo XX. En ese Estado social y democrático de Derecho se reconducen las diferentes corrientes de influencia que han operado sobre los Estados liberales europeos del siglo XIX:
a) El Estado de Derecho, con la progresiva ampliación de los ámbitos de sumisión al Derecho y la eliminación de los espacios inmunes al mismo, consagrando este proceso como una auténtica cláusula general. La cláusula del Estado de Derecho, como señala Santamaría Pastor (Fundamentos de Derecho Administrativo, I, p. 192-194), fue desarrollada por la doctrina alemana de Derecho Público en el primer tercio del siglo XX en torno a criterios formales - principios de legalidad de la Administración, división de poderes, supremacía y reserva de ley, protección de los ciudadanos mediante tribunales independientes y responsabilidad del Estado por actos ilícitos (Thoma)-, complementados en la posguerra, vista su utilización por el nacional socialismo, con otros de tipo material - toda la actuación de los poderes públicos debe dirigirse a la consecución de valores, entre los que el más importante es la garantía y protección de la libertad personal y política (Stern)-.
La Constitución recoge con amplitud estos principios del Estado de Derecho. Entre los formales podemos destacar los siguientes :
-"Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico" (art 9.1 CE).
-"La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos" (art. 9.3 CE).
-"Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión" (art. 24.1 CE).
-"Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse
culpables y a la presunción de inocencia.La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos (art. 24.2 CE):
-"Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento" (art. 25.1 CE).
-"La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho" (art. 103.1 CE)
-"Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican" (art. 106.1 CE).
-"Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos" (art. 106.2 CE).
-"La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley" (art. 117.1 CE)
-"Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley" (art. 117.2 CE).
-"El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan" (art. 117.3 CE).Los criterios materiales los podemos encontrar en diversos preceptos:
-En primer lugar el apartado que comentamos, en su inciso final: "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político".
-"La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social" (art. 10.1 CE).
-"Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título (I) vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a)" (art. 53.1 CE).
-"La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE).El Tribunal Constitucional se ha apoyado en la cláusula del Estado de Derecho para rechazar las vías de hecho de los poderes públicos (ATC 525/1987), para exigir la motivación de las sentencias judiciales (STC 55/1987) o para imponer el carácter obligatorio de su cumplimiento (STC 67/1984).
b) El principio democrático, al margen su utilización en el siglo XX como ideología de cobertura a las más variadas tiranías políticas- en su incidencia sobre el Estado liberal ha significado la extensión del principio de igualdad a la participación política, el reconocimiento de los derechos políticos a todos los ciudadanos, cualesquiera que sea su riqueza, sexo, ideología, religión o creencias. En la conocida fórmula norteamericana, la forma de gobierno del pueblo pero elegido por el propio pueblo, por todo él, sin discriminación.
Es, también, el gobierno de la mayoría pero con respeto de las minorías, que tienen que mantener la posibilidad de llegar a ser mayoría - lo que exige que los cauces de acceso al poder de las minorías permanezcan abiertos y no sean obstruidos por quienes temporalmente detenten la mayoría, y que los mandatos políticos sean temporales.Nuestra Constitución acoge todos estos principios. Consagra como derecho fundamental la igualdad ante la ley y rechaza cualquier discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social (art. 14 CE), para después hacer lo propio con la participación política, al convertirla en derecho fundamental:
-Los ciudadanos tiene el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
-Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes"(art. 23 CE).El principio de temporalidad del poder está incluido en el carácter periódico de las elecciones, en el citado art. 23.1 y después en relación a los diversos procesos electorales: arts, 68, 69, 92, 140, 151, 152, 167, 168 CE.
Además, en otro plano, el principio democrático se traduce en otras formas de participación política ciudadana, mediante partidos políticos (art. 6 CE) -el Estado democrático contemporáneo es, sobre todo, un Estado de partidos - pero también de sindicatos y organizaciones empresariales (art. 7 CE), asociaciones (art. 22 CE), fundaciones (art. 34 CE), Colegios y organizaciones profesionales (arts. 36 y 52 CE), organizaciones de consumidores y usuarios (art. 51 CE), entre otras entidades sociales merecedoras de reconocimiento y protección constitucionales. La cláusula democrática se impone de manera expresa respecto a la estructura interna y funcionamiento de los partidos políticos (art. 6 CE), sindicatos y organizaciones empresariales (art. 7 CE), Colegios y organizaciones profesionales (arts. 36 y 52 CE), exigiendo que éstas sean democráticas.
Por otra parte, el respeto a las minorías se reconoce de muy diferentes formas. Desde la afirmación del pluralismo como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE) hasta la exigencia de mayorías reforzadas para adoptar las medidas más importantes o para aprobar las reglas del juego político (reforma constitucional, leyes orgánicas diversas- que abarcan desde el desarrollo de los derechos fundamentales hasta la aprobación de los Estatutos de Autonomía o la ley electoral- declaración del estado de sitio, reglamentos parlamentarios, etc...).c) El Estado social, finalmente, que en su formulación primigenia entendía que el Estado contemporáneo, lejos de limitarse a fijar las reglas conforme a las cuales deben desenvolverse los individuos en sus relaciones sociales y económicas, adopta una posición activa, más intervencionista, pues considera como un nuevo fin que le compete el garantizar "la procura existencial" (Forsthoff), el mínimo vital para poder desenvolverse en la sociedad. Como ha descrito con rigor y maestría el profesor García-Pelayo, la idea de Estado social de Derecho se debe al tratadista alemán de Teoría del Estado, Hermann Heller, quien, entre los años veinte y treinta del siglo pasado, lo propugna, como alternativa socialdemócrata entre la anarquía económica y la dictadura fascista; se trata de no renunciar al Estado de Derecho sino de dar a éste un contenido económico y social, de realizar en el marco del Estado de Derecho un nuevo orden laboral y de distribución de bienes. Lo que inicialmente forma parte del ideario de los partidos socialdemócratas pasa progresivamente a extenderse a los partidos democratacristianos, conservadores o liberales - de manera más o menos intensa, es cierto, según los momentos, lugares e ideologías políticas de los gobernantes-. Esa generalización le lleva al Profesor García-Pelayo a sostener que el Estado social significa históricamente el intento de adaptación liberal -burgués a las condiciones de la civilización industrial y postindustrial (M. García-Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, p. 16-18 de la 2ª ed.).
El Estado social no es solo un poder regulador sino también gestor y distribuidor. La consecuencia inmediata es la extensión de las políticas públicas desde los tradicionales campos de la educación, la sanidad o la seguridad social, a la intervención en el mundo laboral y económico así como en el urbanismo y la vivienda, el medio ambiente, la cultura y los medios de comunicación social, o la especial protección de los ciudadanos que más la necesitan.
Nuestra Constitución toma el concepto de Estado social de la Ley Fundamental de Bonn -que es la primera Constitución que lo consagra-, lo reconoce en el precepto que comentamos y lo describe con mayor detalle en el art. 9.2:"Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social".
Después se desarrolla en todo el texto constitucional, pero especialmente en los Títulos I ("De los derechos y deberes fundamentales") y VII ("Economía y Hacienda"). Entre los más significativos cabe apuntar la función social de la propiedad (art. 33.2 CE) y la subordinación de la riqueza del país al interés general (art. 128.1 CE); la promoción del progreso social y económico y una distribución de la renta regional y personal más equitativa (art. 40 CE); la promoción de la participación en las empresas y del cooperativismo (art. 129 CE); la protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39 CE), de los niños (art. 39.4 CE), de los emigrantes (art. 42 CE) o de los disminuidos (art. 49 CE); la protección y tutela de la salud (art. 43 CE), de la cultura y de la investigación científica y técnica (art. 44 CE), el medio ambiente (art. 45 CE), el patrimonio histórico y artístico (art. 46 CE) o el urbanismo (art. 47 CE). Pocas materias o sectores sociales desprotegidos quedan fuera de la acción de los poderes públicos propugnada por nuestra Constitución. Se alza así una nueva dimensión de la función taumatúrgica que el constitucionalismo tuvo para nuestro liberalismo decimonónico desde la Constitución de Cádiz.d) Los nuevos problemas constitucionales que plantea el Estado contemporáneo se centran en la coexistencia de las diferentes cláusulas de Estado de Derecho, democrático y social, los límites entre unas y otras, en la tensión entre esa actividad expansiva de los poderes públicos y los derechos fundamentales y las libertades públicas de los individuos; en suma, en el difícil equilibrio entre unos y otros. Su examen particular debe hacerse en los correspondientes preceptos constitucionales que recogen las diferentes actuaciones promocionales y protectoras de los poderes públicos en un Estado social. No obstante, tiene interés referirse con carácter general al problema, que es el mismo que atañe a los valores superiores que veremos después.
Queremos recordar que en los últimos años del período franquista, la obra del catedrático de Filosofía del Derecho, Elías Díaz - "Estado de Derecho y sociedad democrática"-, de amplia divulgación en ámbitos políticos y universitarios, apuntaba una interpretación evolutiva del Estado democrático de Derecho. Para el citado autor, éste representaría "la superación real del Estado social de Derecho por el socialismo democrático", "la fórmula institucional en que puede llegar a concretarse el proceso de convergencia en que pueden ir concurriendo las concepciones actuales de democracia y socialismo" (p. 133 de la 7ªed.). De hecho, en los debates constituyentes se hizo alguna mención expresa (así en la intervención del diputado Sr. Cisneros, si bien para desechar esta interpretación, Trabajos Parlamenarios, I, p. 752), y a él se refiere uno de los primeros comentaristas de la Constitución, protagonista también del debate constituyente (lo hace Oscar Alzaga para refutar esa interpretación en sus "Comentarios a la CE de 1978", p. 80-81 de la 1ª ed.).
Lo cierto es que un cuarto de siglo después de aprobarse la Constitución apenas ha tenido repercusión. Ni siquiera los diferentes Gobiernos inspirados en el socialismo democrático han recurrido en ningún momento a esa interpretación. Por el contrario, la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia constitucional han puesto de relieve que estas cláusulas, como sucede con los valores superiores proclamados en este mismo apartado, son supraprincipios jurídicos, conforme a los cuales debe interpretarse todo el ordenamiento jurídico; los posibles conflictos que puedan surgir deben salvarse asegurando la coexistencia simultánea y el equilibrio entre ellos, de manera que la prevalencia de uno no sea a costa de eliminar por completo la aplicación de los otros; esto es, que "en mayor o menor medida, todos ellos estén presentes en la interpretación de cada norma"(JA Santamaría, en Fundamentos de Derecho Administrativo, p. 192).
III.- La libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político como valores superiores del ordenamiento jurídico.
A) Como decíamos en el apartado anterior, la utilización por los regímenes políticos totalitarios en el periodo de entreguerras del siglo XX de una interpretación puramente formal de los principios del Estado de Derecho llevó después de la Segunda Guerra Mundial, especialmente en Alemania, a propugnar su complemento con criterios materiales y valores que debían guiar la actividad de los poderes públicos. Por eso resulta difícil encontrar precedentes de la declaración del segundo inciso del art. 1.1 de nuestra Ley Fundamental en nuestro constitucionalismo histórico, salvo la referencia de la Constitución de 1931, que recogíamos en el apartado anterior, en el sentido de que "la República se organiza en régimen de libertad y justicia" (art. 1).
B) Sin embargo, tampoco el constitucionalismo comparado recoge una fórmula análoga. La Ley Fundamental de Bonn, en su art. 1, declara que "la dignidad del hombre es sagrada y su respeto y protección constituyen un deber de todas las autoridades del Estado". El art. 2 de la Constitución francesa de 1958 señala que "la divisa de la República es: Libertad, Igualdad y Fraternidad". Nuestra Ley Fundamental ha incorporado una formulación nueva que, por eso, ha dado lugar a muy diversas interpretaciones.
C) En el debate constituyente se mantuvo el texto inicial propuesto por la Ponencia con una pequeña corrección técnica. La Comisión Constitucional del Congreso suprimió la referencia al "respeto al pluralismo político", por cuanto, acertadamente, entendió que dicho respeto es igualmente aplicable a los demás valores.
Por lo demás, el debate en el Congreso se centró en si esta proclamación era redundante y debía suprimirse (enmienda 587 del Sr. Rosón), o situarse en otro lugar (la enmienda 779 del grupo mayoritario UCD proponía su colocación en el art. 9, y en igual sentido la 736 del Sr. Ortí Bordás) o con otra redacción (la 2 del Sr. Carro sustituía valores por principios, la 453 del Sr. Morodo proponía una fórmula más cercana a la Constitución de 1931, la 35 del Sr. Licinio de la Fuente que se añadiese "el respeto a los derechos humanos", y la 691 del Sr. López Rodó que la igualdad especificase que "ante la Ley").
En el debate del Pleno del Congreso, el Sr. Peces-Barba mantuvo que el término "justicia" era obvio para el Grupo Socialista, pues es el contenido material de los demás valores, aun cuando no se oponían a su inclusión.
En el Senado no difirió mucho la cosa. Así la propuesta de sustitución de valores por principios (por menos retórico), del verbo propugnar por proclamar (porque no se trata tanto de defender cuanto de declarar solemnemente) o de sustituir (por redundante) el pluralismo político por la paz (enmienda 128 del Sr. Cela); o la sustitución de propugnar por realizar (por ser lo propio de la actividad política) y la inadecuación del pluralismo como valor, por ser un principio de organización política consagrado en otras partes del texto constitucional (enmienda 598 del Sr. Ollero).
D) La consagración constitucional de determinados valores como superiores en nuestro ordenamiento jurídico ha dado lugar a un amplio debate doctrinal, que parte del significado general de los valores en el Derecho y se extiende al alcance concreto de cada uno de los cuatro valores explícitamente recogidos. No es posible aquí ni siquiera recoger las muy variadas posiciones doctrinales al respecto, que se desenvuelven desde el plano puramente filosófico hasta las que examinan su operatividad positiva remitiéndonos sobre ello a la referencia bibliográfica.
Baste ahora recordar lo que señalábamos en el apartado anterior, a su condición de supraprincipios jurídicos, y a que los posibles conflictos que puedan surgir deben salvarse asegurando la coexistencia simultánea y el equilibrio entre ellos, de manera que la prevalencia de uno no sea a costa de eliminar por completo la aplicación de los otros.
Nuestro TC, además, ha recogido otras características que sintetizamos a continuación:
-La referencia a estos valores es la más acabada expresión (junto a la recogida en el art. 10.1 CE sobre el fundamento del orden político) del contenido material del Estado de Derecho a que nos referíamos en el apartado anterior: toda la actuación de los poderes públicos debe dirigirse a la consecución de valores. Nuestro Tribunal Constitucional se ha referido a la Constitución como orden de valores (SSTC 25/1981, 8/1983 y 35/1987, entre otras), y a la consecuencia inmediata de que su interpretación tenga un carácter teleológico, destinado a garantizar esos valores (SSTC 18/1981, 32/1985, 19/1988).
-Los valores superiores como parámetro interpretativo no pueden, sin embargo, constituir un medio para dejar de aplicar otros preceptos constitucionales (STC 20/1987), ni por lo común constituyen un canon interpretativo autónomo sino complementario (STC 181/2000), ni implican por si solos derechos susceptibles de amparo constitucional (STC 120/1990).
-La libertad como valor superior se proyecta en su dimensión política (SSTC 132/1989, 113/1994) pero también "en su más amplia y comprensiva de libertad personal" (STC 19/1988).
-La justicia "es uno de los principios cardinales de nuestro Estado de Derecho" (STC 105/1994), en dicho valor superior debe entenderse incluido el reproche de arbitrariedad (STC 65/1990), pero no es un valor ajeno y contrario al ordenamiento positivo que permita sacrificar otra norma constitucional en aras de una "justicia material"(STC 20/1987), "ni que pueda identificarse unilateralmente con particulares modos de entender lo justo"(STC 181/2000).
-La igualdad es un valor preeminente de nuestro ordenamiento jurídico, que debe colocarse en un rango central (SSTC 103/1983, 8/1986), "que se proyecta con una eficacia trascendente de modo que toda situación de desigualdad persistente a la entrada en vigor de la Constitución deviene incompatible con el orden de valores que la Constitución proclama"(STC 8/1983).
-El pluralismo político como valor superior del ordenamiento "permite contemplar en el marco de la Constitución diversas soluciones legales" (STC 6/1984); permite una libertad al legislador para apreciar la oportunidad o conveniencia de modificaciones normativas (STC 76/1990); justifica que una misma corriente ideológica pueda tener diversas expresiones políticas que lleven a denominaciones parcialmente coincidentes (STC 107/1991); pero también impide que pueda ser ignorada la adscripción política de los representantes en la configuración de órganos en que se integran dichos representantes (STC 32/1985).
IV.- La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.
A) El apartado 2 del precepto que analizamos recoge una doble fórmula de nuestro constitucionalismo histórico. De una parte el principio de la soberanía nacional, consagrado en la Constitución de 1812 (art. 3: "La soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo, pertenece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales"), y reiterado por aquellas inspiradas en el liberalismo progresista: lo hace el Preámbulo de la Constitución de 1837 ("Siendo la voluntad de la Nación revisar, en uso de su Soberanía, la Constitución política promulgada en Cádiz...), y más rotundamente en el art. 32 de la Constitución de 1869 ("La soberanía reside esencialmente en la Nación, de la cual emanan todos los poderes").
De otra parte encontramos la redacción de la Constitución republicana de 1931, que no recoge los términos soberanía nacional y atribuye la soberanía al pueblo, sin más: "Los poderes de todos sus órganos (los de la República) emanan del pueblo" (art. 1.2).
B) El Derecho comparado también recoge fórmulas análogas: "La soberanía pertenece al pueblo, quien la ejerce en la formas y con los límites de la Constitución" (art. 1.1 de la Constitución italiana de 1947); "Todo poder estatal emana del pueblo, el cual lo ejerce en las elecciones y votaciones y mediante los poderes legislativo, ejecutivo y judicial" (art. 20.1 de la Ley Fundamental de Bonn); "La soberanía nacional pertenece al pueblo que la ejercerá por medio de sus representantes y del referéndum" (art. 3 de la Constitución francesa de 1958).
C) En la elaboración de este texto cabe subrayar que el Anteproyecto constitucional se acercaba más al modelo de la Constitución de 1931, si bien especificaba que era el pueblo español el titular de la soberanía: "Los poderes de todos los órganos del Estado emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía".
Sin embargo, la Ponencia incorporó a su Informe el concepto soberanía nacional aceptando en parte las enmiendas de los Sres. Carro y Rosón y del Grupo UCD. Se trataba de una fórmula de compromiso, que mantenía también los términos pueblo español, estableciendo una equivalencia entre ambos conceptos, sin duda que con la intención de evitar cualquier reproducción de la vieja controversia histórica soberanía nacional-soberanía popular (en el Senado, la enmienda 597 del Sr. Ollero se refería a esta cuestión, considerando que la solución aprobada era contradictoria y equívoca, por referirse a dos realidades históricamente polémicas pero superadas en el Estado democrático contemporáneo, propugnado una declaración más aséptica: "La soberanía, una e indivisible, pertenece al pueblo"). El texto propuesto fue aceptado por la Comisión Constitucional, sin sufrir ninguna otra modificación en el resto de su tramitación.
La principal objeción la plantearon los representantes de algunos partidos nacionalistas. El Diputado Sr. Arzallus y el Senador Unzueta, que defendieron las tesis del PNV, aun cuando no plantearon una posición frontalmente en contra de este precepto (de hecho se abstuvieron en la votación), se mostraron partidarios de fijar como titular de la soberanía a los pueblos que forman el Estado ("Los poderes de todos los órganos del Estado emanan de los pueblos que lo forman, en los que reside la soberanía", decía la enmienda 590 del PNV). En parecido sentido se pronunciaron otros parlamentarios del Grupo Mixto de cada Cámara (los Diputados Sres. Barrera y Letamendía y los Senadores Bandrés y Xirinacs).
El resultado de las votaciones en los Plenos de las Cámaras fue, con todo, significativo: En el Pleno del Congreso se aprobó por 310 votos a favor, 3 en contra y 11 abstenciones; en el del Senado por 176 votos a favor, 3 en contra y 12 abstenciones.
D) En este precepto se recogen dos elementos sustanciales de nuestro sistema político. En primer lugar, el principio de legitimación democrática del poder, corolario inmediato de un Estado democrático proclamado en el apartado 1 de este artículo. El TC ha subrayado que "el sentido democrático que en nuestra Constitución reviste el principio de origen popular del poder obliga a entender que la titularidad de los cargos y oficios públicos sólo es legítima cuando puede ser referida, de manera mediata o inmediata, a un acto concreto de expresión de la voluntad popular" (STC 10/1983).
Pero, además, se concreta el sujeto titular de la soberanía. En lugar de hacer una declaración más abstracta, como suele suceder en el Derecho comparado y pedían algunos partidos nacionalistas en las Cortes Constituyentes, se opta por concretar la soberanía en el pueblo español. Se trata de un reforzamiento explícito de lo que después recogerá el artículo 2 de la Constitución. Como titular de la soberanía, el pueblo español fue el detentador del poder constituyente originario (recuérdense las palabras del Preámbulo de nuestra Carta Magna: "la Nación española...", y al final, "Las Cortes han aprobado y el pueblo español ratificado") y lo es del derivado, esto es, de las reformas que en el futuro pueda sufrir el texto aprobado en 1978. En coherencia con este principio los artículos 167 y 168 de la Constitución atribuyen la potestad de revisión a las Cortes Generales y al pueblo español mediante referéndum (referéndum que es sólo facultativo en los supuestos de revisión de aspectos menos esenciales del texto constitucional, en los términos previstos en el art. 167.CE). En consecuencia, cualquier intento secesionista al margen de estos procedimientos chocaría frontalmente contra el precepto comentado. Para mayor detalle véase el comentario al artículo 2 de la Constitución.
V.- La forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria.
A) En nuestro constitucionalismo histórico no se calificaba la naturaleza de la forma monárquica de gobierno. Tan sólo en la Constitución de 1812 se señalaba que "El Gobierno de la Nación española es una monarquía moderada hereditaria" (art. 14). La de 1869 se limitaba a declarar que "La forma de Gobierno de la Nación española es la Monarquía" (art. 33).
B) En lo que se refiere a las monarquías parlamentarias europeas contemporáneas, encontramos fórmulas similares en algunas de las Constituciones redactadas o modificadas después de la Segunda Guerra Mundial, dentro del proceso de racionalización de la forma parlamentaria de gobierno: En Dinamarca, se recoge el antecedente más directo: "La forma de gobierno es la monarquía constitucional" (art. 2); en Suecia se indica que la democracia sueca "se ejerce mediante un régimen de gobierno representativo y parlamentario" (art. 2), y después en el art. 5 se establece que el Rey o la Reina que ocupe el trono conforme a la Ley de Sucesión será el Jefe del Estado". En Noruega, por el contrario se sigue manteniendo la fórmula decimonónica: "La forma de gobierno es una monarquía limitada y hereditaria" (art. 1 de la Constitución de 1814).
C) En la elaboración de este apartado merece destacarse que el Anteproyecto de Constitución recogió la versión vigente, que no sufrió modificación alguna en la tramitación.
No obstante, la materia fue objeto de un doble tipo de controversia: una de naturaleza política, de aceptación o rechazo de la monarquía; y otra técnico-jurídica, sobre la fórmula utilizada.
En lo referente a la discusión política, en el Congreso únicamente dos diputados presentaron enmiendas de rechazo a la monarquía, los Sres. Letamendía -de supresión del apartado (la 64)- y Barrera - la 240, que propugnaba una República democrática y parlamentaria (no sin reconocer, en la justificación de esta enmienda, "el sincero y profundo respeto por el Rey, por el innegable y abnegado servicio que presta a España en este momento histórico tan difícil")-.
Mayor resonancia tuvo el voto particular del Grupo Socialista en la Comisión Constitucional del Congreso, en defensa de la República como forma de gobierno. En un largo discurso leído por el Sr. Gómez Llorente, se recordó el pasado histórico del PSOE, concluyendo que, no obstante, aceptarían el acuerdo mayoritario del Parlamento constituyente y no cuestionarían el conjunto de la Constitución por este motivo. De hecho, el Grupo Socialista se abstuvo en la votación de este apartado, y votó a favor del Título II dedicado a la Corona, según anunció su Portavoz, Sr. Peces-Barba en el Pleno del Congreso.
El voto particular socialista dio lugar a otras de defensa de la forma monárquica. Particular reseña merece el criterio del Partido Comunista, de aceptación de la monarquía, "por el papel desempeñado por el Rey Juan Carlos" y "porque para nosotros lo decisivo es la democracia" (intervención de su Secretario General, Sr. Carrillo, en el Pleno del Congreso.
En el Pleno del Congreso, el apartado se aprobó por 196 votos a favor, 9 en contra y 115 abstenciones.
En el Senado únicamente los Sres. Bandrés y Xirinacs presentaron enmiendas contrarias a la monarquía (295 y 443). El apartado fue votado en el Pleno conjuntamente con el anterior, alcanzando 176 votos a favor, 3 en contra y 12 abstenciones).
La discusión técnico jurídica giró en torno al uso del vocablo forma política en lugar de forma de gobierno, y, sobre todo, a los intentos de sustitución de la "monarquía parlamentaria" por "monarquía constitucional" (enmiendas 36, 455 y 76 de los Diputados Sres, Gómez de las Roces, Morodo y Gastón), o "monarquía constitucional y parlamentaria" (enmiendas 128, 227 y 319, de los Senadores Cela, Marías y Sánchez Agesta), o monarquía a secas (propuesto por la 691 del Diputado Sr. López Rodó y la 596 del Senador Ollero, ésta última proponía alternativamente otras expresiones). El argumento más generalizado fue que en un Estado democrático la monarquía sólo puede ser parlamentaria (véase por todas la intervención del Senador Ollero).
D) Como se recogió en el debate constituyente, la monarquía parlamentaria es la forma política que concilia la Jefatura de Estado monárquica con la configuración democrática del Estado contemporáneo. Resulta capital al respecto recordar el viejo aforismo británico, "el rey reina pero no gobierna", que en nuestra Constitución se traduce en:
-El Gobierno "debe tener la confianza del Congreso de los Diputados y ante él responde solidariamente" (arts. 99, 108, 112 y 113 CE), y le corresponde dirigir la política interior y exterior del Estado (art. 97 CE).
-El Rey es el Jefe del Estado (art. 56 CE), pero sus actos "serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los ministros competentes", los cuales serán los responsables de dichos actos (art. 64 CE).
La Constitución regula la Corona en el Título II, título que tiene la especial protección en cuanto a su reforma, prevista en el artículo 168 CE, la misma que la revisión total de la Constitución.
En diferentes preceptos del citado Título II se hacen remisiones a leyes de desarrollo de aspectos relativos a la Corona, ninguna de las cuales se ha aprobado hasta la fecha. Tampoco se ha aprobado el Reglamento de las Cortes Generales previsto en el artículo 72.2 CE, que debe regir las sesiones conjuntas del Congreso y del Senado, encargadas de adoptar las principales decisiones relativas a la Corona.
Es obligada la remisión a la guía bibliográfica del Portal así como a los trabajos citados en la bibliografía básica para este artículo.
Sinopsis realizada por: Manuel Delgado-Iribarren García-Campero, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2005.