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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 90
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Concordancias: Artículos 66.2, 68, 69, 74, 75.2, 81, 87, 88, 89, 91.
Sinopsis |
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Dentro del Capítulo Segundo del Título III de la Constitución, dedicado a la elaboración de las leyes, el artículo 90 contiene una serie de normas de procedimiento legislativo que, en concreto, enmarcan la actuación del Senado en el mismo. Se trata de un precepto que refleja de modo indudable la opción por el bicameralismo descompensado en favor del Congreso de los Diputados que adopta la Constitución, en la medida en que permite a esta Cámara imponer su criterio en el ejercicio de la función legislativa por encima de lo que manifieste la Cámara Alta.
Precedentes y Derecho Comparado
Desde este punto de vista, la decisión adoptada supone una novedad tan sólo relativa en nuestro Derecho histórico. Puesto que en todos los casos en que la Constitución respondía a un modelo bicameral optó por la equiparación, casi completa, entre las dos Cámaras a la hora de aprobar las leyes, pero fijando el predominio del Congreso en caso de discrepancia. Así, aunque las Constituciones de 1837, 1845, 1856, 1869 con algún matiz, y 1876, establecían unas Cortes compuestas de dos Cuerpos Colegisladores iguales en facultades, la regla general fue que las leyes sobre contribuciones y crédito público debían presentarse primero ante el Congreso de los Diputados y luego al Senado. En estos mismos casos se establecía el predominio del Congreso en la Constitución de 1837, cuyo artículo 37 disponía que "si en el Senado sufrieren alguna alteración que aquél (el Congreso) no admita después, pasará a la sanción real lo que los diputados aprobaren definitivamente". Y la Constitución de 1869 disponía en su artículo 50, para estas mismas disposiciones de carácter fiscal y las relativas a la fuerza militar, que si el Senado hiciese en ellas alguna alteración que el Congreso no admitiera, prevalecería la resolución del Congreso.
Además, los conflictos entre Cámaras vinieron a resolverse, hasta la desaparición del principio bicameral, por la Ley de Relaciones entre los Cuerpos Colegisladores de 19 de julio de 1837. Esta norma escogió el sistema de la Comisión Mixta de Conciliación en caso de discrepancia entre ambas Cámaras. Su artículo 10 establecía que: "Si uno de los Cuerpos Colegisladores modificare o desaprobare sólo en alguna de sus partes un proyecto de ley aprobado ya en el otro Cuerpo Colegislador, se formará una Comisión compuesta de igual número de senadores y diputados para que conferencien sobre el modo de conciliar las opiniones. El Dictamen de esta Comisión se discutirá sin alteración ninguna por el Senado y el Congreso; y si fuese admitido por los dos, quedará aprobado el proyecto de ley." De esta forma se matizaba aún más la ligera prevalencia que correspondía al Congreso.
Por otro lado, el predominio de alguna de las Cámaras en determinadas materias, y en particular en las fiscales, es frecuente en el Derecho Comparado donde, en cambio, no es fácil encontrar modelos donde exista una desigualdad en la función legislativa entre las Cámaras tan marcada como la nuestra. Así, dentro de la Unión Europea, es conocido el ejemplo de Italia entre los que establecen un bicameralismo perfecto o completo en cuanto se les atribuyen las mismas competencias a la Cámara de Diputados y al Senado. El artículo 70 de la Constitución de 1947 afirma taxativamente que: "La función legislativa será ejercida colectivamente por ambas Cámaras". En cambio, otro de los clásicos ejemplos como el de Bélgica debe ser matizado, en la medida en que el reparto del poder legislativo federal se ha visto modificado y el artículo 77 establece los supuestos en que la Cámara de Representantes y el Senado son competentes en pie de igualdad, mientras los artículos 74 y 78 se refieren a las materias en las que predomina la opinión de la Cámara de Representantes en un sistema de lanzadera, ya que el Senado puede enmendar o no un proyecto de ley y en caso afirmativo remitirlo a la Cámara de Representantes "la cual se pronunciará de modo definitivo, bien aprobando, bien rechazando total o parcialmente las enmiendas aprobadas por el Senado"; según el artículo 79 el proyecto es nuevamente enviado al Senado que en un plazo de quince días debe decidir si acepta el proyecto enmendado o lo enmienda nuevamente, en este último caso la Cámara de Representantes se pronunciará de modo definitivo bien aprobando, bien rechazando el proyecto de ley.
En otros casos el predominio de la Asamblea Nacional se establece en la Constitución francesa de 1958, en su artículo 45, que dispone que si a consecuencia de un desacuerdo entre aquélla y el Senado un proyecto o proposición de ley no puede ser adoptado después de dos lecturas por cada Cámara o si el Gobierno declara su urgencia después de una sola lectura, el Primer Ministro estará facultado para convocar una comisión mixta paritaria encargada de proponer un texto sobre las disposiciones que queden por discutir. Este texto será sometido a ambas Cámaras sin que pueda admitirse ninguna enmienda sin la conformidad del Gobierno. Si la comisión mixta no llega a adoptar un texto común, o éste no es aprobado por las Cámaras, el Gobierno podrá, después de una nueva lectura por la Asamblea Nacional y por el Senado, pedir a la Asamblea Nacional que resuelva en última instancia. En tal caso, la Asamblea Nacional podrá considerar, bien el texto elaborado por la comisión mixta, bien el último texto votado por ella, modificado en su caso por una o varias de las enmiendas adoptadas por el Senado.
Por su parte, el sistema establecido en los artículos 76 a 78 en la Ley Fundamental de Bonn, partiendo de que no es preciso el concurso de ambas Cámaras en todos los tipos de leyes, prevé que los proyectos o proposiciones de ley se sometan primero al Consejo Federal (Bundesrat), después son trasladadas a la Dieta Federal (Bundestag). Este podrá manifestar su conformidad o pedir que se convoque una comisión mixta para el estudio en común de las propuestas. Cuando no se requiera la aprobación del Consejo General para una ley éste podrá, sin embargo, oponer su veto dentro de un plazo de dos semanas. Si dicho veto se aprobó por mayoría simple la Dieta podrá levantarlo con la misma mayoría de los diputados de la Cámara; si se hubiese acordado el veto por una mayoría, de por lo menos dos tercios, el levantamiento del veto requerirá también mayoría de dos tercios, que suponga, por lo menos, la mayoría de diputados de la Dieta.
Elaboración del precepto
En cuanto a los avatares que sufrió el precepto durante su elaboración, el artículo 83 del Anteproyecto de Constitución contenía las decisiones básicas del mismo en sus tres apartados. Las principales modificaciones se introdujeron en la Comisión Constitucional del Congreso donde se desglosaron las diferentes mayorías exigidas para aprobar un veto en el Senado (mayoría absoluta) y para introducir enmiendas (mayoría simple). Más tarde, la Comisión de Constitución del Senado introdujo una duplicación de los plazos previstos: el plazo de un mes con que el Senado cuenta para introducir enmiendas o para oponer un veto se convierte en dos meses y el de los diez días naturales previsto en el apartado tercero para los proyectos declarados urgentes se convierte en el de veinte días naturales.
Por último, la Comisión Mixta Congreso-Senado modificó el texto, permitiendo el levantamiento del veto por el Congreso, además de por la mayoría absoluta, por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo. Además, la mención originaria a los proyectos o proposiciones de ley contenida en el inicio del apartado primero se convirtió en una referencia a "un proyecto de ley ordinaria u orgánica".
Desarrollo legislativo y Jurisprudencia Constitucional
El desarrollo legislativo de este precepto se encuentra principalmente en los artículos 120 a 123 y 132 del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, y en los artículos 105 a 108 del Reglamento del Senado, cuyo texto refundido fue aprobado por la Mesa de la Cámara el 3 de mayo de 1994.
En el primer caso el apartado V de la Sección 1ª del Título V se dedica a la deliberación sobre los acuerdos de la Cámara Alta. El artículo 120 determina la remisión al Senado de los proyectos de ley aprobados por el Congreso, con sus antecedentes y los documentos producidos durante su tramitación, en aplicación del artículo 90.1 de la Constitución. El artículo 121, por su parte, establece la vuelta al Congreso de los proyectos de ley que sean vetados o enmendados por el Senado; si fuesen aprobados de conformidad con el texto remitido, son enviados para su sanción y promulgación por S.M. el Rey, tal y como dispone el artículo 91 de la Constitución.
De acuerdo con lo que dispone el artículo 90.2, el Senado tiene un plazo de dos meses para, mediante mensaje motivado, oponer su veto, que deberá ser aprobado por mayoría absoluta, o introducir enmiendas. Si fuese aprobada la interposición de un veto, el Congreso sólo podrá levantarlo ratificando el texto inicial, también por mayoría absoluta, o bien, si se dejan transcurrir dos meses desde la interposición, por mayoría simple. Para expresar esta voluntad el artículo 122 del Reglamento prevé un debate que se ajustará a lo establecido para los debates de totalidad. Terminado éste se someterá a votación el texto inicialmente aprobado por la Cámara: si obtiene el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, se entenderá levantado el veto; en caso contrario, habrá de esperarse al transcurso de dos meses y se someterá de nuevo a votación, de forma que si obtiene la mayoría simple quedará igualmente levantado el veto y si no, el proyecto resultará rechazado.
El Senado también puede introducir enmiendas parciales que, para ser incorporadas, deben aceptarse por el Congreso por mayoría simple. En otro caso, y por la misma mayoría, se entenderán rechazadas (artículo 123 del Reglamento del Congreso).
Desde el punto de vista práctico, sin embargo, se debe subrayar que el Senado ha empleado en relativamente pocas ocasiones el recurso del veto. Realmente no es hasta la VIII Legislatura (2004-2008) cuando se convierte en un elemento frecuente en las relaciones entre las Cámaras. Ejemplo de ello es que los primeros Presupuestos que fueron vetados por el Senado bajo la vigencia de la Constitución de 1978 fueron los de 2005 (DS 13 de diciembre de 2004); 2008 (DS 10 de diciembre de 2007) y 2009 (8 de diciembre de 2008).
Esta escasez de vetos de la Cámara Alta se debe en parte a que la relación de fuerzas entre los partidos tiende a ser similar en ambas Cámaras (ver los comentarios a los artículos 68 y 69). De ahí que sólo en períodos en los que distintas formaciones ostentan la mayoría en el Congreso y en el Senado (año 1995, además de la VIII y IX Legislaturas) se vuelven frecuentes las discrepancias entre las Cámaras. Pero existe una razón adicional para que los vetos hayan sido tan escasos: en la práctica, son muchos los autores que estiman que el rechazo frontal a una iniciativa legislativa debilita a la Cámara Alta. Ello se debe a que mientras que la aprobación de enmiendas al articulado obliga al Congreso a pronunciarse sobre cada una de las mismas, lo que facilita las posibles negociaciones, el veto no permite que se introduzca ningún cambio en el texto que se aprobó por el Congreso.
Uno de los principales problemas interpretativos a que ha dado lugar este precepto es el del cómputo del plazo con que cuenta el Senado para vetar o enmendar los proyectos de ley que, según el apartado 3, será de dos meses en los casos ordinarios y de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados. La cuestión se resuelve en el artículo 106.2 del Reglamento del Senado según el cual: "dicho plazo se entiende referido al período ordinario de sesiones. En el caso de que concluyese fuera de este período, se computarán los días necesarios del siguiente hasta completar el plazo de dos meses". Todo ello, además sin perjuicio de la posibilidad de convocar sesiones extraordinarias de conformidad con el artículo 73.2 de la Constitución en caso de que ello fuere necesario.
Para que en este plazo puedan evacuarse todos los trámites reglamentarios previstos para el procedimiento legislativo ordinario, el artículo 107.1 del mismo Reglamento dispone un plazo de diez días para la presentación de enmiendas o propuestas de veto, plazo que podrá ser ampliado, a petición de veinticinco senadores por un periodo no superior a cinco días. Concluido este plazo, la Ponencia dispondrá de quince días para emitir su informe de acuerdo con el artículo 111. Y la Comisión que resulte competente para resolver la materia dispone de idéntico plazo para elaborar su dictamen, aunque dicho plazo podrá ser ampliado o reducido por el Presidente del Senado, cuando así lo aconseje el desarrollo del trabajo legislativo de la Cámara (artículo 113). Finalmente, según el artículo 118, el debate en Pleno deberá concluir antes de que se cumpla el plazo de dos meses ya mencionado.
El artículo comentado, en cuanto que configura al Senado como lo que se ha dado en llamar una "Cámara de reflexión" o "Cámara de segunda lectura", ha suscitado numerosos debates doctrinales y políticos sobre distintas cuestiones. La discusión ha girado, sobre todo, en torno al verdadero papel de la Cámara Alta, que en el artículo 69 es definida como Cámara de Representación Territorial, dentro de la función legislativa. En particular, se ha debatido respecto a cuestiones tales como la ausencia del mensaje motivado exigido por el artículo 90, tanto para la aprobación de un veto como para la introducción de enmiendas; la falta de pronunciamiento por parte del Senado, es decir, qué sucede si no se aprueba el texto remitido por el Congreso pero tampoco se veta ni se enmienda; el alcance de la facultad de enmienda de la Cámara Alta; o la declaración de urgencia que condiciona decisivamente su tramitación en la misma.
Comenzando por la primera cuestión, el Tribunal Constitucional ha aplicado a este supuesto la doctrina ya expuesta en la Sentencia 99/1987, de 11 de junio, por la que resolvía el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, de que los vicios procedimentales sólo pueden acarrear la inconstitucionalidad de una norma cuando hayan supuesto una alteración sustancial en el proceso de formación de la voluntad de la Cámara, entendiendo que es la propia Cámara quien debe valorar que la ausencia de una determinada información puede producir dicha alteración. Así, en la Sentencia 57/1989, de 16 de marzo, el Tribunal dice que la circunstancia de que el Congreso entendiera suficientemente motivada una enmienda introducida por el Senado, aun cuando no existiera motivación suficiente en el mensaje motivado, "es una cuestión que afecta a los actos internos de las Cámaras en la que no se aprecia, en este caso, que la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo, caso de haber tenido lugar, altere de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno del órgano parlamentario."
En cuanto a la falta de manifestación por parte del Senado, debe recordarse el supuesto producido durante el único período en el que no han coincidido las mayorías existentes en una y otra Cámara, sin que la mayoría del Senado fuese suficiente para aprobar un veto. Se trata del conocido como caso "Ses Salines" en el que el Tribunal Constitucional interpretó de forma conjunta los artículos 66.2 y 90, descartando que el Senado tuviera una cuarta opción diferente de la aprobación, enmienda o veto del proyecto remitido por el Congreso. Dice el Tribunal Constitucional en la STC 97/2002, de 25 de abril, por la que resuelve los recursos acumulados contra la Ley 26/1995, de 31 de julio, por la que se declara reserva natural las salinas de Ibiza ("Les Salines"), las islas des Freus y las salinas de Formentera, que: "Frente al sistema tradicional de nuestro bicameralismo -Comisión Mixta de Diputados y Senadores- el artículo 90.2 CE atribuye un destacado protagonismo al Congreso, que tiene la decisión final sobre las discrepancias del Senado respecto de los textos remitidos por aquél. Así, la STC 234/2000, de 3 de octubre, fundamento jurídico 8ª, señala que "el artículo 90 CE, de otra parte, último de los preceptos referidos al procedimiento legislativo stricto sensu y en el que se concentra la regulación de la tramitación en el Senado de los proyectos de ley, se configura como uno de los varios preceptos constitucionales en los que se plasma la diferente posición que ocupan el Congreso de los Diputados y el Senado en el procedimiento legislativo ordinario, así como de las relaciones entre una y otra Cámara en el ejercicio de la potestad legislativa que el artículo 66.2 CE residencia en las Cortes Generales, todo lo cual responde, en definitiva, a la característica configuración del modelo bicameral adoptado por nuestra Constitución."
Ciertamente, como pone de relieve la representación del Senado, la relación entre los artículos 66 y 90 CE no es de jerarquía. Sin embargo, la lectura de sus textos pone de relieve el contraste entre la generalidad del primero y la especialidad del segundo: mientras que el artículo 66.2 (...) atribuye globalmente la potestad legislativa del Estado a las Cortes Generales, es decir, al Congreso de los Diputados y al Senado; el artículo 90.2 (...) concreta las funciones que dentro del procedimiento legislativo, en lo que ahora importa, corresponden específicamente a cada una de las Cámaras: por una parte, regula la actuación que al Senado corresponde en el curso de dicho procedimiento (...) y, por otra, especifica los concretos supuestos de discrepancia del Senado que dan lugar a una ulterior lectura en el Congreso, supuestos estos que son sólo dos: "El Senado... puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas." y esta precisión de dos únicas posibilidades, prevista por el artículo 90 en su apartado 2, se reitera en el 3: "El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto..." En definitiva, es el artículo 90.2 CE el que concreta el sentido de la capacidad colegisladora del Senado prevista en el artículo 66.2 CE.". Por ello, el Alto Tribunal entiende que el Senado no puede paralizar el procedimiento legislativo simplemente no aprobando un proyecto de ley. Como afirma más adelante, "la conclusión que acaba de establecerse impide cualquier interpretación del Reglamento del Senado que pretenda ampliar los supuestos de discrepancia de esta Cámara con el Congreso que han de dar lugar a nueva consideración del texto en éste, dado que, en primer lugar y sobre todo, la autonomía parlamentaria está subordinada a la Constitución y, en segundo término, los Reglamentos que de ella se derivan tienen virtualidad en el seno de cada una de las Cámaras, sin que, por tanto, el de una de ellas pueda imponer a la otra un determinado itinerario en su actuación."
Por lo que se refiere al alcance de la facultad de enmienda del Senado, el Tribunal Constitucional ha insistido de forma reiterada en la inexistencia de límites materiales a la misma. Es decir, que la Cámara Alta puede alterar el contenido de los textos remitidos por el Congreso de los Diputados, con la intensidad y extensión que estime oportuno siempre que lo haga de conformidad con las normas constitucionales y reglamentarias aplicables. En la citada STC 99/1987, de 11 de junio, el Tribunal afirma que: "no existe ni en la Constitución ni en los Reglamentos de ambas Cámaras norma alguna que establezca una delimitación material entre enmienda y proposición de ley. Ni por su objeto, ni por su contenido, hay límite alguno a la facultad que los miembros de las Cámaras tienen para presentar enmiendas, exceptuadas las que, tanto para las enmiendas como para las proposiciones de Ley, fijan los artículos 84 y 134.6 de la Constitución para asegurar un ámbito de acción propia al Gobierno". Y aplica esta misma doctrina respecto de la delimitación material entre enmienda y proyecto de ley en la Sentencia 194/2000, de 19 de julio, por la que resolvía el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Tasas y Precios Públicos.
Parece difícil de cohonestar esta jurisprudencia con la que se deduce sobre el derecho de enmienda en general, contenido en la STC 23/1990, de 15 de febrero. En ella el Tribunal avaló el rechazo de una enmienda presentada en la tramitación de la reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por entender que desvirtuaba lo que era una auténtica enmienda y se convertía en "un escrito que contiene otro proyecto de modificación del Estatuto de mucha mayor envergadura en cuanto se pretende modificar otros preceptos estatutarios que no son objeto del proyecto de ley y, al tiempo, intentar con ello una iniciativa de reforma del Estatuto sin los requisitos de legitimación precisos para ello."
Sin embargo, hay que entender que en ese caso la especialidad procedimental fue decisiva, porque en la citada STC 194/2000 afirma claramente que: "la tesis de los recurrentes, según la cual las enmiendas de adición formuladas en el Senado que supongan una innovación importante deben seguir el cauce legal correspondiente a los proyectos de ley, puede invocar en su favor razones de corrección técnica y buena ordenación del procedimiento legislativo e incluso puede resultar más acorde con la posición constitucional atribuida al Senado en nuestro ordenamiento, pero no se deduce necesariamente del bloque de la constitucionalidad". Y añade más adelante: "debe rechazarse también que el procedimiento empleado haya restringido las facultades del Congreso de los Diputados. La posibilidad de que el Senado introduzca enmiendas en los textos remitidos por el Congreso de los Diputados aparece expresamente contemplada en el artículo 90.2 CE, en tanto que el artículo 123 del Reglamento del Congreso de los Diputados regula el procedimiento a seguir en tales casos, pero una vez que son aceptadas, las enmiendas se incorporan al texto del Proyecto de Ley con los mismos efectos jurídicos que las aprobadas por la Cámara Baja".
Por último, la cuestión relativa a la declaración de urgencia por el Gobierno o el Congreso de los Diputados que, según el apartado 3 del artículo 90, reduce drásticamente el plazo con que cuenta la Cámara Alta para manifestar su opinión en el proceso legislativo dio lugar a un conflicto entre el Gobierno y el Senado que fue resuelto por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 234/2000, de 3 de octubre. En dicha sentencia el Tribunal Constitucional entiende que la facultad atribuida al Gobierno para declarar la urgencia de determinados proyectos de ley es resultado de un determinado entendimiento de las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno, y no está sometido a límites temporales que puedan ampararse en la autonomía reglamentaria de la Cámara. Por ello, el Gobierno podrá declarar la urgencia en cualquier momento del procedimiento legislativo salvo, según se deduce de los fundamentos jurídicos 14 y 15, cuando se haya iniciado ya la tramitación del mismo en el Senado y se haya abierto el plazo ordinario de enmiendas. En cualquier caso, afirma: "la declaración de urgencia por el Gobierno de un proyecto de ley a efectos de su tramitación en dicha Cámara (el Senado), aun remitido ya el proyecto a las Cortes Generales, si bien abrevia el plazo de ésta, ni le priva del ejercicio de su función legislativa, al incidir el mecanismo conferido al Gobierno sobre la cronología del procedimiento pero no sobre el contenido del proyecto, ni restringe, ni en modo alguno podía hacerlo, el derecho de la Cámara y de sus miembros a tramitar los proyectos de ley en el plazo constitucionalmente establecido ni, en fin, la reducción del tiempo de tramitación tiene por qué traducirse en merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de la voluntad del órgano".
Sobre el contenido de este precepto se pueden consultar, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Carlos Gutiérrez Vicén, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.