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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 89
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Concordancias: Artículos 66, 75.2, 87, 88, 90, 91, 166.
Sinopsis |
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Después de que el artículo 87 establezca los sujetos de la iniciativa legislativa, los artículos 88 y 89 se refieren, respectivamente, a los proyectos y las proposiciones de ley. Manteniendo la denominación tradicional en nuestro Derecho Parlamentario, el primer término se reserva a las iniciativas gubernamentales, mientras que el segundo agrupa tanto a las iniciativas de las Cortes Generales como a las que proceden de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o del ejercicio de la iniciativa legislativa popular. Para establecer el régimen de las proposiciones de ley se remite a los Reglamentos del Congreso de los Diputados y el Senado. Y, reconociendo la prioridad de la que deben gozar los proyectos de ley la limita, sin embargo, a unos términos en que no impida el ejercicio de este derecho a los sujetos a quienes se lo concede el artículo 87. Además, establece el procedimiento que deben seguir las proposiciones de ley que se aprueben en el Senado, de forma que se remiten al Congreso para su trámite como el resto de las proposiciones de ley, una vez que han sido tomadas en consideración en la Cámara Alta.
Precedentes y Derecho Comparado
No es frecuente la inclusión de preceptos como éste en los textos constitucionales, ya que se trata de cuestiones normalmente relegadas a la regulación reglamentaria. Por esta razón no existen precedentes en nuestro constitucionalismo histórico. Asimismo, no es fácil encontrar artículos similares en el Derecho comparado, aunque sí se pueden citar distintos preceptos donde se recoge la iniciativa legislativa que da lugar a las proposiciones de ley, como los artículos 75 de la Constitución belga, 73 de la griega, 47 de la de Luxemburgo y 82 de la de los Países Bajos, que reconocen esta facultad a las Cámaras; o los artículos 41 de la Constitución danesa y 39 de la francesa que se la atribuyen a los parlamentarios de forma individual.
Algunos textos recogen también otros supuestos de iniciativas distintas de la del Gobierno que pueden dar lugar a la presentación de proposiciones de ley por las entidades territoriales, como las Regiones en Italia, según el artículo 71 de la Constitución de 1947, o las Regiones autónomas en Portugal, de acuerdo con el artículo 170 de su Constitución; o por los electores en ejercicio de la iniciativa legislativa popular como en Italia y en Austria (artículo 41.2 de la Constitución Federal). El texto más cercano que puede encontrarse es la referencia a la tramitación en el Consejo Federal y la Dieta Federal de los proyectos de Ley presentados por el Gobierno en Alemania, de acuerdo con el artículo76.2 de la Ley Fundamental de Bonn.
Elaboración del proyecto
Por lo que se refiere a la redacción del precepto durante su elaboración, debe señalarse que el artículo 82 del Anteproyecto contenía un único apartado correspondiente al apartado primero actual, que tan sólo fue modificado para sustituir la expresión "proyectos del Gobierno" por la de "proyectos de Ley". La Comisión de Constitución del Senado fue la que introdujo un apartado segundo con el texto actualmente vigente sobre el destino de las proposiciones de Ley tomadas en consideración en la Cámara Alta.
Desarrollo legislativo y jurisprudencia constitucional
Las proposiciones de ley pueden ser de origen parlamentario, las que surgen en el seno de las Cortes Generales y también las que proceden de cualquiera de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. O de origen popular, las presentadas por los promotores de una iniciativa legislativa popular según lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de dicha iniciativa, modificada por la Ley Orgánica 4/2006, de 26 de mayo. Los requisitos para su presentación en cada caso son examinados con detalle en la sinopsis del artículo 87 de la Constitución, pero dado que, una vez admitidas a trámite, siguen el mismo procedimiento, nos referiremos al desarrollo legislativo común que se contiene en los Reglamentos de las Cámaras, señalando las especialidades cuando las hubiere.
El Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, dedica a las proposiciones de Ley la Sección Segunda del Capítulo Segundo del Título V, relativo al procedimiento legislativo (artículos 124 a 127, estableciendo en el artículo 129 las condiciones de su retirada). Por su parte, el Reglamento del Senado, cuyo texto refundido fue aprobado por la Mesa de la Cámara el 3 de mayo de 1994, se refiere a ellas en los artículos 108 y 109. En ambos casos estas referencias específicas deben completarse con las previsiones sobre el procedimiento legislativo ordinario o, en su caso, los procedimientos especiales que correspondan.
En el caso del Congreso, las proposiciones de ley pueden ser adoptadas a iniciativa de un Diputado, con la firma de otros 14 miembros de la Cámara, o por un Grupo Parlamentario con la sola firma de su Portavoz (artículo 126.1 del Reglamento). En el Senado por un Grupo Parlamentario ó 25 Senadores (artículo 108.1). Además, la reforma del Reglamento de 1994, dirigida a potenciar las funciones del Senado como Cámara de representación territorial, vino a permitir que la Comisión General de las Comunidades Autónomas, entre sus muchas funciones pudiese también "ejercer la iniciativa legislativa, mediante proposiciones de ley, en cuya tramitación se atendrá a lo previsto en el artículo 108 de este Reglamento" (artículo 56 s)). Sin embargo, esta posibilidad, muy novedosa en nuestro Derecho Parlamentario, ha quedado inédita hasta el momento.
En cuanto a los requisitos formales, el Reglamento del Congreso establece, en paralelo a lo que dispone el artículo 88 de la Constitución para los proyectos de ley, que las proposiciones de ley se presentarán acompañadas de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellas (artículo 124).
En el Reglamento del Senado el artículo 108 señala que deberán ser formuladas en un texto articulado acompañado de una exposición justificativa y, además, en su caso, de una Memoria en la que se evalúe su coste económico.
Presentada la proposición de ley y admitida a trámite, la Mesa del Congreso ordenará su publicación y su remisión al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a aquélla, así como su conformidad o no a la tramitación si la iniciativa supone aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios (artículos 126.2 del Reglamento del Congreso y 151.1 del Reglamento del Senado). Este extremo resulta del artículo 134.6 de la Constitución que, en el marco del procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, dispone que: "Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación".
Si el Gobierno no manifiesta reparos presupuestarios en un plazo de 10 días, en el caso del Senado, y de 30 en el del Congreso, se estima que otorga su conformidad y que la proposición de ley puede someterse a la toma en consideración que en el Congreso implica un debate ajustado a las reglas de los debates de totalidad que sufren los proyectos de ley (artículo 126. 4 del Reglamento), mientras que en el Senado cabe que se presenten distintas proposiciones de ley sobre la misma materia dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la original, votándose después de su debate, cada una de ellas en su totalidad o bien mediante la agrupación de artículos, en cuyo caso puede resultar tomada en consideración una proposición de ley formada por agrupaciones sucesivas de artículos procedentes de distintas de las presentadas, conforme al procedimiento previsto en el artículo 108 del Reglamento de la Cámara Alta.
Las proposiciones de ley tomadas en consideración en el Congreso siguen los trámites del procedimiento legislativo ordinario previsto para los proyectos de ley, salvo lo relativo a las enmiendas de totalidad de devolución, que no podrán presentarse. Las que tome en consideración el Senado según dispone el apartado 2 del artículo 89 de la Constitución y reiteran los artículos 125 del Reglamento del Congreso y 108.5 del Reglamento del Senado, se remiten al Congreso de los Diputados para su tramitación como tales proposiciones de ley, excluyendo la toma en consideración que ya se ha producido en la otra Cámara. Con ello, según ha señalado la doctrina, se mantiene el predominio de la Cámara Baja en el procedimiento legislativo, puesto que sigue siendo la que efectúa la primera lectura de los textos que están llamados a convertirse en leyes, pero al tiempo se respeta el ejercicio de la iniciativa legislativa senatorial, ya que ésta no se somete al juicio del Congreso mediante una nueva toma en consideración. De esta forma, a las proposiciones de ley del Senado se les aplica una suerte de sistema de lanzadera, ya que, tras ser tomadas en consideración en esta Cámara, se remiten al Congreso que, tras su debate y aprobación, en su caso, las devuelve a la Cámara Alta para que en ella se realice un estudio en profundidad agotando las fases de Ponencia, Comisión y Pleno.
Por otro lado, el Reglamento del Congreso obvia la cuestión de la prioridad que debe tener la tramitación de los proyectos respecto a la de las proposiciones de ley. Y el Reglamento del Senado se limita a disponer en su artículo 105 que: "Los proyectos del Gobierno recibirán tramitación prioritaria sobre las proposiciones de ley". La virtualidad de este principio es difícil de ponderar en la medida en que la ordenación de los trabajos de las Cámaras, y en especial los legislativos, depende de un voluntarismo, en no pocas ocasiones ajeno a ellas, y conformado con arreglo a criterios políticos de oportunidad. Sólo en una situación de excesiva acumulación de iniciativas pendientes, o de coincidencia de las mismas, cabe pensar que la tramitación de una proposición de ley deba ceder su lugar a la de un proyecto de ley. En todo caso, por mandato constitucional, esta prioridad no podrá imponerse de tal modo que se evite finalmente el debate de las proposiciones de ley.
De acuerdo con el artículo 127 del Reglamento del Congreso, las proposiciones de ley de las Comunidades Autónomas y de iniciativa popular serán examinadas a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los cumplen, su tramitación se ajustará a lo previsto para las proposiciones de ley del Congreso y del Senado, con la única especialidad de que en las de iniciativa de una Asamblea de una Comunidad Autónoma la defensa de la proposición en el trámite de toma en consideración corresponderá a la Delegación de aquélla que, según el artículo 87.2 tendrá un máximo de tres miembros. Asimismo, debe recordarse la particularidad de que las iniciativas legislativas populares que estuvieran en tramitación en alguna de las Cámaras no decaerá al disolverse ésta, aunque pueda retrotraerse al trámite que decida la Mesa correspondiente, sin que sea preciso en ningún caso presentar nueva certificación acreditativa de haberse reunido el mínimo de firmas exigidas, tal y como dispone el artículo 14 de la Ley Orgánica 3/1984. En el caso de las proposiciones de ley, conforme a los usos parlamentarios que han ido consolidando los criterios de caducidad, no caducan al llegar el fin de la Legislatura si han sido admitidas a trámite y todavía no se han tomado en consideración, siendo trasladadas a la nueva Cámara. Si han sido tomadas en consideración, como sucede con las del Congreso y el Senado estén en la fase que estén, caducarán y habrán de ser presentadas de nuevo en la siguiente Legislatura si se quiere su discusión.
En cuanto a la retirada, el artículo 129 del Reglamento del Congreso dispone que la iniciativa de la retirada de una proposición de ley por su proponente tendrá pleno efecto por sí sola, si se produce antes del acuerdo de la toma en consideración. Adoptado éste, la retirada solo será efectiva si la acepta el Pleno de la Cámara. Con ello se sigue la tesis lógica de que la Cámara, al tomar en consideración una proposición de ley, hace suya la iniciativa legislativa en cuestión, de forma que ya no pertenece al sujeto original.
En cualquier caso, los datos que ofrece la estadística parlamentaria en cuanto al ejercicio de uno y otro tipo de iniciativa son bastante elocuentes. Nos centraremos en las proposiciones de ley de las Cortes Generales, puesto que las autonómicas y las procedentes de la iniciativa legislativa popular, muy inferiores en número, son analizadas en el comentario al artículo 87. En primer término, se aprecia un notable incremento en la presentación de proposiciones de ley durante las dos últimas legislaturas. Así, frente a las 139 de la III Legislatura, las 162 de la IV y las 140 de la V, se presentaron 300 en la VI, 318 en la VII y 308 en la IX Legislaturas. En todos los casos este número ha sido mayor que el de proyectos de ley presentados por el Gobierno. Naturalmente, este dato no impide que, tras la correspondiente tramitación, se haya aprobado un número considerablemente superior de éstos frente al de aquéllas. Uno y otro resultado de la comparación responden a la lógica de un sistema parlamentario contemporáneo en el que el Gobierno desempeña el papel de primer motor de la función legislativa. Frente a las 9 proposiciones de ley aprobadas en la III Legislatura, se aprobaron 108 proyectos de ley; en la IV fueron 16 proposiciones y 109 proyectos; 17 proposiciones y 112 proyectos en la V; 28 proposiciones de ley y 172 proyectos del Gobierno en la VI; 15 proposiciones y 173 proyectos en la VII y en la VIII se aprobaron 21 proposiciones y 140 proyectos de ley.
El Tribunal Constitucional se ha manifestado sobre la naturaleza de las proposiciones de Ley de origen parlamentario, destacando en la Sentencia 124/1995, de 18 de julio, que se trata de una forma de participación de los parlamentarios en la potestad legislativa de las Cámaras y un instrumento al servicio de la función representativa característica de todo Parlamento, operando como un instrumento eficaz en manos de los distintos grupos políticos que les permite utilizar "una vía adecuada para forzar el debate político y obligar a que los distintos grupos políticos tengan que tomar expreso partido sobre la oportunidad de regular mediante Ley una determinada materia". De ahí se deriva "la exigencia de que la Mesa, en tanto que órgano de administración y gobierno interior, limite sus facultades de calificación y admisión de las mismas al exclusivo examen del cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente exigidos, pues, de lo contrario, no sólo estaría asumiendo bajo un pretendido juicio técnico una decisión política que sólo al Pleno corresponde, sino que, además, y desde la óptica de la representación democrática, estaría obstaculizando la posibilidad de que se celebre un debate público entre las distintas fuerzas políticas con representación parlamentaria". Por esta razón, el Tribunal entiende que la indebida inadmisión a trámite de una proposición no de Ley, no sólo vulnera el artículo 23.2 de la Constitución, en tanto que impide a los parlamentarios el lícito ejercicio de su derecho a la participación política, sino también el derecho de los ciudadanos a verse representados y participar indirectamente en los asuntos públicos (ex) artículo 23.1 de la Constitución mediante el conocimiento de la opinión política de sus representantes sobre la materia objeto de la iniciativa y la conveniencia de su regulación legal.
Esta facultad de control, según las Sentencias, entre otras, 277/2002, de 14 de octubre y 208/2003, de 1 de diciembre, debe ejercerse motivando "expresa, suficiente y adecuadamente la aplicación de las normas cuando puede resultar de la misma una limitación al ejercicio de aquellos derechos y facultades que integran el estatuto constitucionalmente relevante de los representantes políticos". Además, el Alto Tribunal afirma en la STC 205/1990, de 13 de diciembre, que a la Mesa le compete, por estar sujeta al ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los Reglamentos Parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en aras de la mencionada eficiencia del trabajo parlamentario, verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de la iniciativa, esto es, examinar si la iniciativa cumple con los requisitos formales exigidos por la norma parlamentaria. Pero dicho examen no debe suplantar las funciones que le corresponden a la Asamblea legislativa y, en particular, como dice en la Sentencia 38/1999, de 22 de marzo, no puede suponer un juicio sobre la oportunidad política de una iniciativa legislativa, en los casos en los que ese juicio esté atribuido a la Cámara parlamentaria en el correspondiente trámite de toma en consideración o en el debate primario. Y más adelante señala que tratándose de una iniciativa legislativa de origen parlamentario, "dada su relevancia constitucional en punto al desempeño por los representantes de los ciudadanos de su cargo", debe hacerse una interpretación y aplicación restrictivas de los artículos del Reglamento que establecen la facultad de la Mesa "constriñendo su examen a la regularidad formal de la iniciativa".
Dentro de la calificación de las proposiciones de ley se ha planteado la posibilidad de si cabe la admisión de trámite de iniciativas que vulneren lo previsto en la Constitución. Los AATC 135/2004 y 85/2006, de 20 de abril y 15 de marzo respectivamente, concluyen que un proyecto de norma acaso inconstitucional no es como tal un proyecto inconstitucional. La antijuridicidad se predica de normas definitivamente instaladas en el ordenamiento, no de simples proyectos de normas ni antes aun de de la sola intención de producir normas. La inconstitucionalidad únicamente puede predicarse de las normas, no de las iniciativas parlamentarias (ATC 85/2006, FJ 3).
En cambio, el Tribunal ha defendido las facultades calificatorias de la Mesa respecto de las enmiendas presentadas a una proposición de ley autonómica en el Parlamento de donde procedía. En la STC 23/1990, de 15 de febrero, avaló el rechazo de una enmienda que ampliaba la reforma estatutaria propuesta por entender que desvirtuaba lo que era una auténtica enmienda y se convertía en "un escrito que contiene otro proyecto de modificación del Estatuto de mucha mayor envergadura". Doctrina esta que, por otra parte, parece difícil de cohonestar con la relativa a la inexistencia de delimitación material entre enmienda y proposición o proyecto de ley sostenida reiteradamente desde la STC 99/1987, de 11 de junio, por la que resolvía el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. En ella afirma que: "no existe ni en la Constitución ni en los Reglamentos de las Cámaras norma alguna que establezca una delimitación material entre enmienda y proposición de ley. Ni por su objeto, ni por su contenido, hay límite alguno a la facultad que los miembros de las Cámaras tienen para presentar enmiendas, exceptuados los que, tanto para las enmiendas como para las proposiciones de ley, fijan los artículos 84 y 134.6 de la Constitución para asegurar un ámbito de acción propia al Gobierno". Y aplica esta misma doctrina respecto de la delimitación material entre enmienda y proyecto de ley en la STC 194/2000, por la que resolvía el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Tasas y Precios Públicos.
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en los últimos años en relación con la facultad del Gobierno de oponerse a la tramitación de las proposiciones de ley que impliquen aumento de gastos o disminución de ingresos presupuestarios. Se trata de un debate de gran relevancia, puesto que permitir que el Gobierno pueda decidir libremente qué proposiciones afectan al Presupuesto en curso podría provocar una fuerte restricción de la capacidad de las Cámaras de adoptar proposiciones de ley. La STC 223/2006, de 6 de julio, tiende a interpretar de forma amplia la potestad del Gobierno de identificar las iniciativas que pueden quedar sujetas al criterio del Ejecutivo. De acuerdo con esta Resolución, "La ejecución de un presupuesto en curso supone la verificación de dos confianzas: de un lado la obtenida por el Gobierno con la investidura de su Presidente; de otro la concedida específicamente por la Cámara a su programa anual de política económica. Así como la primera sólo se pierde en los casos expresamente establecidos (con el éxito de una moción de censura o el fracaso de una cuestión de confianza), la segunda se conserva a lo largo del período de vigencia natural (o prorrogada) del presupuesto, de suerte que el Gobierno puede pretender legítimamente que las previsiones económicas en él contenidas se observen rigurosamente en el curso de su ejecución". Por este motivo, el Ejecutivo queda facultado "con toda libertad" para oponerse a las iniciativas que pretendan modificar los Presupuestos, "sin que puedan los órganos parlamentarios emitir un juicio sobre el carácter manifiestamente infundado o no de tal oposición".
La STC 242/2006, de 24 de julio, por el contrario, sí reconoce a los órganos de la Cámara un mayor ámbito de apreciación a la hora de determinar qué iniciativas afectan a los Presupuestos en curso. La Sentencia recuerda que la inadmisión de cualquier iniciativa con carácter general debe de encontrarse formal y materialmente motivada, razón por la cual la Mesa del Parlamento puede declarar que el criterio del Gobierno oponiéndose a una proposición de ley se encuentra manifiestamente infundado. De lo anterior se desprende que el Gobierno tiene margen de discrecionalidad para oponerse a la tramitación de iniciativas legislativas por implicar un aumento de gastos o disminución de ingresos en el ejercicio presupuestario vigente. No obstante, en el caso de que el Gobierno mostrase un criterio "manifiestamente infundado", la Mesa de la Cámara podría desestimarlo, de forma que la proposición de ley seguiría con su tramitación.
En cuanto a la iniciativa legislativa autonómica y popular, debemos remitirnos al comentario efectuado en el artículo 87 y citar el Auto del Tribunal Constitucional 428/1989 de 21 de junio, y la Sentencia 76/1994, de 14 de marzo, respectivamente.
Sobre el contenido de este artículo se pueden consultar, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Carlos Gutiérrez Vicén, Letrado de las Cortes Generales.
Actualizado por su autor. Mayo, 2006.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.