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Concordancias: Artículos 2, 137, 144 b).
Sinopsis |
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La Constitución española, a través de este precepto, contempla para las ciudades de Ceuta y Melilla la posibilidad de constituirse en Comunidades Autónomas, si bien con la observancia de los requisitos que en el mismo se prescriben lo cual nos remite, directamente, al artículo 144.
Como precedentes en nuestro Derecho español de esta Disposición transitoria, encontramos el artículo 2 del Título I, del Proyecto de Constitución federal del la República española, presentado a Cortes constituyentes el 17 de julio de 1873. Este precepto señalaba: "Las islas Filipinas, de Fernando Póo, Annobón, Corisco y los establecimientos de Africa, componen territorios que, a medida de sus progresos, se elevarán a Estados por los poderes públicos."
La génesis parlamentaria de este precepto revela su inexistencia en el Anteproyecto que elaboró la Ponencia constitucional. Tampoco se encontraba. entre las enmiendas que se presentaron con posterioridad. Sería el diputado de UCD, García-Margallo Marfil quien la introdujo a través de una enmienda articulada en el debate de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, que obtuvo un resultado favorable unánime, 35 votos a favor (DSCD, n. 93, sesión 20 de junio de 1978)
En el Senado no disfrutó de igual suerte. Algunos Senadores, como Ramón Bajo Fanlo o Fidel Carazo Hernández, defendieron su eliminación a través de un voto particular en el dictamen de la Comisión (BOCG, n. 157, de 6 de octubre de 1978). Otros como Luis Mª Xirinachs a través de una enmienda (570) proponían un texto diferente, "Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán optar, en la medida que las circunstancias lo permitan entre entrar a formar parte del Estado de Andalucía con el estatuto que con este Estado pacten, o entrar a formar parte de Marruecos con el estatuto que con dicho Estado se negocie". Por último, el grupo de UCD a través de la enmienda 776 manifestaba su deseo de añadir a esta disposición un nuevo párrafo, según el cual, "También por la decisión de los respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros, podrán incorporarse a otras Comunidades Autónomas con las que las unan lazos de proximidad geográfica, cultural e histórica." Esta última enmienda no llegó ni siquiera a votarse puesto que se retiró antes de su debate y consiguiente votación (DS, n. 55, de 14 de septiembre de 1978).
En definitiva, el proceso de desarrollo de la Disposición transitoria quinta observó y tuvo que sortear no pocos obstáculos, que básicamente se articulaban en torno a dos posturas. De un lado, los partidarios de considerar a estas ciudades como auténticas Comunidades Autónomas; y, de otro, aquéllos que defendían su naturaleza como poder local reforzado. Los Acuerdos Autonómicos de 1981 firmados el 31 de julio entre el Gobierno de la Nación y el Partido Socialista Obrero Español, (Servicio Central de Publicaciones de Presidencia del Gobierno, Madrid, 1981, págs. 18 y ss.) Se debían elegir, para Ceuta y Melilla, entre dos posibles opciones, o la constitución en Comunidades Autónomas según lo previsto en la Disposición transitoria quinta de la CE, si bien con la peculiaridad territorial propia de sus respectivas estructuras municipales poco pobladas y de pequeño territorio; o bien que ambas permaneciesen como Corporaciones Locales, con regímenes especiales de Carta.
Finalmente, en el año 1995 se aprobaron sendos Estatutos de Autonomía para Ceuta y Melilla, mediante Leyes Orgánicas, concretamente LO 1/1995, de 13 de marzo, del Estatuto de Autonomía de Ceuta y, LO 2/1995, de 13 de marzo, para el de Melilla. No obstante, y a pesar de ello, hasta llegar a su aprobación el proceso estuvo repleto de problemas, discrepancia de interpretaciones y soluciones y, en definitiva, de divergencias jurídicas y políticas.
Antes de continuar con el examen de esta disposición, cabe reseñar ciertos antecedentes normativos en otros Textos constitucionales que, ya contemplaban similares situaciones. Así por ejemplo, los arts. 72, 73, 74 y 75 de la Constitución de la República Francesa, de 4 de octubre de 1958, hacen referencia a que las colectividades territoriales de la República son los municipios, los departamentos, las regiones, las entidades con Estatuto particular y los territorios de Ultramar. Para estos últimos se prevé la posibilidad de un régimen legislativo y una organización administrativa particulares, que puedan disfrutar de medidas de adaptación requeridas por su situación particular y que, en cualquier caso, deberán tener en cuenta sus propios intereses en el conjunto de los intereses de la República.
Asimismo los arts. 5 y 6 de la Constitución de la República Portuguesa, de 25 de abril de 1976, aluden a los archipiélagos de las Azores y Madeira como regiones autónomas dotadas de estatutos político-administrativos propios. También nos ofrece una referencia interesante el art. 116 de la Constitución de la República italiana, de 1 de enero de 1948. En este precepto, se prevén formas y condiciones especiales de autonomía, así como estatutos especiales elaborados mediante leyes constitucionales para Sicilia, Cerdeña, Trentino-Alto Adigio, Friuli-Venecia Julia y Valle de Aosta.
En cuanto al proceso de desarrollo, por las distintas fuerzas políticas, de la Disposición que nos ocupa, cabe observar que, en primer lugar, en el año 1982 el Gobierno de la UCD aprobaba un Anteproyecto de Ley Orgánica de Estatuto de Autonomía, haciendo expreso reconocimiento de su condición como Comunidades Autónomas. Paralelamente y desde la oposición, el PSOE apostaba, mediante una proposición de ley ordinaria, por defender su regulación como municipios con regímenes especiales.
El 27 de diciembre de 1985 se aprueban en Consejo de Ministros dos proyectos de ley relativos a los Estatutos de las ciudades de Ceuta y Melilla, que se publicarían el 26 de febrero de 1986. Ninguno de los dos textos hacía referencia al término Comunidad Autónomas, prefiriéndose la designación genérica de "entidades públicas territoriales" del artículo 137 de la CE pero sin especificarse cuál de ellas (municipios, provincias o Comunidades Autónomas), exactamente, sería la que se utilizaría para Ceuta y Melilla. En definitiva, se opta por un régimen especial para ambas ciudades que otorga a sus instituciones potestades, competencias y medios para asegurar el ejercicio de su autonomía como entes públicos territoriales. Abiertos tales proyectos y al margen de los problemas que pudieron suscitar, la coyuntura política originó que, el 22 de abril de 1986 se disolvieran las Cámaras y se convocasen elecciones parlamentarias, quedando caducados tales proyectos.
El acuerdo se logra con los Estatutos de Autonomía de 1995, entendiendo que se trataba de un Estatuto de Autonomía "acordado" que no define a Ceuta y Melilla como Comunidades Autónomas, en sentido estricto, aunque sí les otorga y reconoce competencias propias como si lo fueran. Respecto de tal afirmación se fueron alzando muchas voces que no opinaban lo mismo, entendiendo que sí se estaba ante verdaderas Comunidades Autónomas y entre las cuales podemos citar a J.A. Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo I, Madrid 2000; L. Cosculluela Montaner, Manual de Derecho Administrativo, Madrid 2000; C. Nuñez Lozano, "La situación de Ceuta y Melilla tras la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997", Administración de Andalucía, n. 32; P. Requejo Rodríguez, "Ceuta y Melilla: ¿ciudades con Estatuto de Autonomía o Comunidades Autónomas con Estatuto de heteroorganización?", REALA, n.277, 1998.
Paralelamente, defendieron que se trataba de entes territoriales especiales autores como, A. X. López Mira, "Ceuta y Melilla: ¿Ceuta y Melilla, Comunidades Autónomas o peculiares entidades locales?", Revista de Derecho político, n. 43, 1997;M. Fraile Ortiz, "Alcance del derecho de sufragio activo y pasivo de los extranjeros residentes en las Ciudades de Ceuta y Melilla en las elecciones municipales", Cuadernos de Derecho Público, n. 8, 1999; J. A. Montilla Martos, "La asimetría de las Ciudades Autónomas", Revista Española de Derecho Constitucional, n. 57, 1999.
Tras la aprobación de ambos Estatutos de Autonomía se celebraron elecciones locales y a la Asamblea en las dos ciudades Autónomas. El 28 de mayo de 1995 fueron las primeras, que dieron 9 concejales al PP; 6 a Progreso y Futuro de Ceuta; 4 a Ceuta Unida; 3 al PSCE-PSOE; 2 al Partido Socialista del Pueblo de Ceuta y 1 al Partido Democrático y Social de Ceuta. El 13 de junio de 1999 se volverían a celebrar elecciones a la Asamblea obteniendo, 12 concejales el GIL; 8 el PP; 3 el PDSC y 2 el PSOE. Las últimas elecciones celebradas en Ceuta el 25 de mayo de 2003 se saldaron con, 19 ediles para el PP; 3 para UDCE; 2 para el PSOE Y 1 para el PDSC.
Por su parte, en Melilla, en el año 1995 se repartieron los concejales del siguientes modo, 14 para el PP; 5 para el PSOE; 4 para el PRCM Y 2 para UPM. En 1999, 7 para el GIL; 5 para el PRCM; 5 para el PP; 3 para el UPM y 3 para el PIM. En el año 2003, 15 fueron para el PP-UPM, 7 para el CPM y 3 para el PSOE.
La polémica doctrinal y jurisprudencial en torno a tales alternativas ha sido constante. La Disposición Transitoria quinta, en ningún caso concretaba qué apartado, de los tres en los que se articula el artículo 144 de nuestra CE, debía ser aplicable para los supuestos de Ceuta y Melilla, pero tampoco quedaba explicitado qué procedimiento formal debía seguirse para la elaboración de sus Estatutos. El Tribunal Constitucional, en sentencia 100/1984, de 8 de noviembre, concretamente en el Fundamento Jurídico cuarto, manifestó la inexistencia de apoyo de la Disposición que nos ocupa en la vía que presenta el art. 144c). Si, por el contrario se optase por un encaje en el apartado a), ya que ni Ceuta ni Melilla exceden territorialmente de una provincia y no poseen entidad regional histórica según recoge el art. 143.1 de la CE, no habría duda razonable alguna de que nos hallaríamos frente a dos Comunidades Autónomas. No olvidemos que el artículo 144 a) empieza diciendo, "Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma...".
De todo lo expuesto se desprende una remisión clara de la Disposición que nos ocupa al art. 144b) de nuestra Norma Fundamental. Lo que sigue sin aclarar si estamos en presencia de Comunidades Autónomas o de otro tipo de entes regionales especiales.
El propio Tribunal Constitucional se ha pronunciado, en múltiples ocasiones, al respecto. Algunos de tales pronunciamientos son el Auto 320/1995, de 4 de diciembre que no admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Ayuntamiento de Ceuta contra la Ley Orgánica que aprobaba su Estatuto de Autonomía por entender, en su Fundamento Jurídico Tercero que el Pleno del Ayuntamiento no podía, en virtud de una interpretación analógica, ser el equivalente al órgano autonómico ejecutivo, artículo 162.1 a) de la CE, a la espera de la plena vigencia del Estatuto tras la celebración de las oportunas elecciones.
Por su parte, también son significativos los Autos del Tribunal Constitucional, 201 y 202 ambos de 25 de julio de 2000, negando también la legitimidad de las Asambleas de Ceuta y Melilla para interponer recurso de inconstitucionalidad, de nuevo apoyándose en el 162.1 a) de la CE, entendiendo que no estamos ante Asambleas Legislativas autonómicas tal y como reza el tenor expreso del referido precepto. Un año más tarde, el 16 de enero de 2001 se dicta una Providencia del TC admitiendo el conflicto de la autonomía local suscitado por la Asamblea de Ceuta. Parece evidente que en esta ocasión el TC otorgó a Ceuta la catalogación de municipio. Tal conflicto en defensa de la autonomía local, se introdujo mediante LO 7/1999, de 21 de abril, que modificó la LOTC introduciendo los artículos 75 bis a 75 quinque.
La cuestión queda zanjada por la STC 240/2006, la primera dictada en resolución de un conflicto en defensa de la autonomía local, que señala que si el Estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas, y si Ceuta y Melilla no son Comunidades Autónomas, entonces necesariamente serán Entidades Locales, y en concreto Municipios; Ceuta y Melilla son, en definitiva, Ciudades Autónomas con naturaleza municipal.
Dentro de la jurisprudencia constitucional relativa a Ceuta y Melilla también resulta interesante referirse al Auto del Tribunal Constitucional 104/1997, de 8 de abril. Este auto declara la inadmisión de una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Penal número 2 de Ceuta en relación con los artículos 2.5 y 3.3 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial, por su posible contradicción con los arts. 9.3, 141.1, inciso 2., de la C.E.; 4 de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía, y 34, 70 y 71 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. En este Auto el Tribunal Constitucional concluye que tal y como prevé la Ley Orgánica del Poder Judicial en su disposición trigésima, mientras "la legislación de planta y demarcación no disponga otra cosa, las ciudades de Ceuta y Melilla conservarán la adscripción judicial que tienen en la actualidad". Por lo tanto, a efectos de la demarcación judicial, las ciudades de Ceuta y Melilla quedan integradas en la circunscripción territorial del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Además, tal y como dispone, el artículos 3.3 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial, las Ciudades de Ceuta y Melilla quedan integradas en la circunscripción territorial de la Sección Sexta de la Audiencia Provincial de Cádiz, con sede en Ceuta y de la Sección Octava de la Audiencia Provincial de Málaga, con sede en Melilla, respectivamente.
Sobre el contenido de esta disposición pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por: Angel Sanchez Navarro, Profesor Titular. Universidad Complutense y Rosa María Fernandez Riveira, Profesora Colaboradora. Universidad Complutense. Diciembre, 2003.
Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero 2011
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. 2016