|
|||||||||||||||
Inicio > Constitución española > Título VIII. De la Organización Territorial del Estado > Sinopsis artículo 140
Ver texto completo del artículo
Concordancias: Artículos 23, 137, 142, 143, 148.1.2, 149.1.18, 151.1, DT 3, DT 5.
Sinopsis |
 Versión para imprimir |
Los entes locales, en cuanto partes de un todo estatal, tienen garantizada su autonomía, según el art. 137 C.E. "para la gestión de sus respectivos intereses". Existe en nuestro país, a tenor del art. 3.1 de la LBRL, una variada tipología de entidades locales. Los de derecho necesario son:
a. El Municipio.
b. La Provincia.
c. La Isla en los archipiélagos balear y canario.
Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales:
a. Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de la LBRL.
b. Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.
c. Las Áreas Metropolitanas.
d. Las Mancomunidades de Municipios.
La doctrina del TC enfatiza el carácter de la autonomía local, en cuanto derecho a participar en la gestión de los intereses respectivos de estas comunidades, matizando en su STC 170/89 de 19 de octubre, que:
"...sería contrario a la autonomía municipal una participación inexistente o meramente simbólica que hiciera inviable la participación institucional de los Ayuntamientos"
El carácter complejo del Estado español, a raíz de las previsiones de la Constitución obliga a concretar el concepto. Es lo que ya ha hecho el Tribunal Constitucional, el cual en su STC 4/1981 de 2 de febrero de 1981 (F.J. 3) ha afirmado:
"Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y aún este poder tiene sus límites y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución.
De aquí que el art. 137 C.E. delimite el ámbito de estos poderes autónomos, circunscribiéndose a la "gestión de sus respectivos intereses" lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo ".
Los órganos constitucionales son regulados en el propio texto constitucional. Sin embargo, los Entes Locales se regulan por el legislador ordinario. Así:
"... la configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario al que no se fija más límite que el del reducto indispensable o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza...". Tiene declarado el Tribunal Constitucional que la autonomía local, tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 CE, goza de garantía institucional; lo cual supone el derecho de la comunidad local a participar, a través de sus órganos propios de gobierno y administración, en cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supra locales en dichos asuntos o materias ( SSTC 84/1982, de 23 de diciembre; 170/1989, de 19 de octubre). Esta autonomía no tendría sentido alguno si los órganos representativos de la comunidad local no tuvieran las potestades necesarias para su ejercicio (SSTC 84/1982, de 23 de diciembre; 170/1989, de 19 de octubre; 148/1991, de 4 de julio; 46/1992, de 2 de abril). De modo que el reconocimiento de esas potestades es el contenido mínimo (en función de los intereses que debe tutelar) de la garantía institucional de la autonomía local, que como concepto jurídico indeterminado debe concretarse en tiempo y lugar.
Efectivamente, uno de los reflejos normativos destacables en relación con esta materia ha sido el reconocimiento en el art. 2 de la lBRL de una cláusula genérica de atribución competencial a los entes locales: "1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. 2. Las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen". Por su parte, el art. 4 de la misma ley, en su redacción dada por ley 57/2003 de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local, establece que "En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:
a. Las potestades reglamentaria y de autoorganización.
b. Las potestades tributaria y financiera.
c. La potestad de programación o planificación.
d. Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
e. La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
f. Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.
g. La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
h. Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las comunidades autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes".
La garantía institucional de la autonomía local se ha visto reforzada con la introducción en el art. 75 ter de la Ley Orgánica del Tribunal constitucional de un nuevo proceso, el Conflicto en Defensa de la Autonomía Local, en virtud de ley orgánica 7/1999. Señala la STC 240/2006 de 20 de julio que "El conflicto en defensa de la autonomía local constituye una "vía para la defensa específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional", tal como reza la citada exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999 . Dicha especificidad se manifiesta en que el conflicto sólo puede ser promovido frente a normas legales con base en un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de "la autonomía local constitucionalmente garantizada"; en consecuencia no podrán alegarse en él otros motivos fundados en la infracción de preceptos constitucionales que no guarden una relación directa con la autonomía que la Constitución garantiza a los entes locales. Esta sentencia reconoce a la Ciudad Autónoma de Ceuta legitimación activa para la interposición del conflicto.
Para profundizar en la esencia del concepto de la autonomía local probablemente sea útil, por el valor de instrumento jurídico internacional que posee, acudir a un análisis, siquiera somero, del texto de la Carta Europea de la Autonomía Local.
La Carta Europea de la Autonomía Local de 15-10-1.985, ratificada por España con fecha 20.01.1988, define la autonomía local en su art. 3º, según el cual:
"1. Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva para las entidades locales de regular y administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante de los asuntos públicos".
No obstante, tras generosas afirmaciones legales genéricas, la legislación sectorial española, estatal y autonómica, en algunas ocasiones, se puede comprobar que recorta en claro sentido centralista, estas afirmaciones, contraviniendo la garantía institucional de la autonomía local, en los términos en los que se reconoce en el art. 2.1 LBL según el cual:
"1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos".
La doctrina la defiende, aunque no sea pacífico el reconocimiento de su doble carácter administrativo y político.
Entrena Cuesta afirma el carácter meramente administrativo de los entes locales posición que sostuvo el Tribunal Constitucional en su citada Sentencia de 2.02.81. Parejo Alfonso, sostuvo inicialmente esta misma posición, aunque ha evolucionado en el sentido de reconocer a la autonomía local un claro componente político al afirmar que "La autonomía local da expresión no a una mera autonomía administrativa sino a una autonomía política, si bien su ámbito de expresión es inferior al de los ordenamientos estatal y autonómico". En este mismo sentido nos hemos manifestado nosotros en el sentido de que el Municipio es una entidad político-administrativa que, aunque históricamente anterior al Estado, es actualmente una parte integrante de la estructura del Estado mismo, no su antítesis.
El concepto ha dividido a los que a él se han acercado y hoy se pueden detectar las contrapuestas posiciones de los sinceros defensores de ella, frente a los que la cuestionan y no frontalmente.
La concepción jacobina de la autoridad central, en cuanto origen y depositaria de todas las prerrogativas públicas, pierde terreno en todos los países occidentales, pero la autonomía local se ve comprometida de una manera sutil y gradual a través de las intervenciones, cada vez más extensas, del Estado en la vida de los ciudadanos, especialmente en lo social y en lo económico.
El crecimiento de los servicios suministrados por el Estado favorece la tendencia a crear instituciones especializadas establecidas sobre una base funcional, mientras que las Corporaciones Locales representan la alternativa de base territorial.
La amenaza más grave para la autonomía local es la representada por las fuerzas centralizadoras que se apoyan en argumentación aparentemente tan lógica, como la de que la complejidad técnica creciente de la administración moderna, obliga a trasladar las decisiones a órganos más importantes, tecnificados y cada vez más alejados del ciudadano que paga los servicios que recibe.
Ante tal situación, parece que la defensa de la autonomía local debe matizarse de tal manera que no consista en oponerse frontalmente a la realidad que significa el Estado.
Si no son defendibles las posiciones jacobinas citadas, tampoco pueden mantenerse hoy actitudes municipalistas que consideren a los Municipios como antítesis del Estado. Como ya ha quedado indicado, los Municipios, aún más antiguos que el Estado, son, hoy, parte integrante de la estructura del Estado.
Al considerar las Corporaciones Locales, no como antítesis del Estado, sino como parte de un todo orientado a la satisfacción de las necesidades sociales, se empieza a poder articular un posible sistema de reparto de competencias en el que el principio de autonomía local puede enriquecerse -dado su nivel- con la participación de los propios ciudadanos. En este marco es en el que puede afirmarse que la garantía de las libertades y derechos del hombre reside en la garantía de los derechos y libertades de las Entidades Locales.
El propio TC ha definido el carácter bifronte de la autonomía local (STC de 23.12 1.983) que permite afirmar que su garantía y defensa es algo que obliga al Estado y, también, a las Comunidades Autónomas. Y ello, porque la autonomía local se inscribe directamente, en el texto constitucional.
La Carta Europea de la autonomía Local es un Texto de los que la Resolución 126 (81) de la CPLRE, considera como principio básico; y perfectamente asumible por España ya que el principio de autonomía local está reconocida constitucionalmente de manera expresa (art. 137, 140, y 141 de la Constitución Española).
Analizaremos seguidamente el contenido del art. 3 de dicha Carta Europea, diferenciando su texto, su interpretación auténtica -en los términos que se indican ut infra- y su aplicabilidad a España.
Art. 3º. Párrafo 1
a) Texto:
Se entiende por autonomía local el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales para regular y gestionar, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, una parte importante de los asuntos públicos (Vincula a España. Acuerdo del Consejo de Ministros de 9.X.1985).
b) Interpretación auténtica
Se denomina interpretación auténtica a la derivada de la dada al texto por los Ministros europeos responsables de la Administración Local, reunidos en Roma en 1.984, que aprobaron en una especie de Anexo al texto del Proyecto de Carta Europea de la Autonomía Local lo que llamaron "Informe aclaratorio sobre la Carta Europea de la Autonomía Local".
El artículo define las características principales de la autonomía local, tal como deben ser entendidas con arreglo a los propósitos de la Carta.
La noción de "capacidad efectiva" responde a la idea de que el derecho formal de regular y gestionar ciertos asuntos públicos debe acompañarse de los medios de ejercerlo efectivamente. La inclusión en la frase de la expresión "en el marco de la ley" reconoce que este derecho y esta capacidad pueden ser definidas con mayor inmediación por el legislador.
"Bajo su propia responsabilidad" subraya que las Entidades locales no deben quedar limitadas al papel de simples agentes de las autoridades superiores.
No es posible definir con precisión los asuntos para cuya regulación y gestión puedan estar habilitadas las Entidades locales. Se han rechazado expresiones como "asuntos locales" o "sus propios asuntos" como demasiado vagas y de difícil interpretación. Las costumbres de los Estados miembros en lo relativo a los asuntos que hayan de recibir la consideración de dependientes de las Entidades locales difieren considerablemente.
En realidad, la mayor parte de los asuntos tienen repercusiones locales y nacionales a un tiempo y las responsabilidades en este campo varían según países y épocas e incluso pueden ser repartidas entre distintos niveles de gobierno. Limitar a las Entidades locales a las cuestiones de repercusiones más amplias es arriesgar su confinamiento a un papel marginal. Por el contrario, se ha aceptado que los países desean reservar al gobierno central funciones tales como la defensa nacional. La Carta apunta a que las Entidades locales posean una vasta gama de responsabilidades que puedan ser ejercidas en el nivel local. El articulo 4 afronta la definición de tales responsabilidades.
c) Aplicabilidad a España
El concepto de autonomía local que el Texto de la Carta ofrece, utilizando expresiones como "efectiva facultad" y "parte importante de los asuntos públicos" y teniendo en cuenta la expresa advertencia de que los principios contenidos en el texto pueden aplicarse "mutatis mutandis" a las Entidades de nivel regional, debe merecer, desde la óptica española, las siguientes consideraciones:
a) Sobre la "efectiva facultad" para regular y gestionar los asuntos públicos.
Las Entidades locales españolas ofrecen el panorama siguiente: de un total de 8.109 Municipios (cifras del Censo de 2001 ) el 86 % de todos los Municipios españoles, tienen menos de 5.000 habitantes.
De estas cifras se desprende un panorama institucional municipal que permite adelantar la conclusión de que es imposible el que "todos" los Municipios españoles puedan prestar "efectivamente" todos los servicios de su competencia.
Esta es una de las cuestiones que ha pretendido atajarse con la LO2/2001 de reforma de la del Régimen Electoral General, cuyos arts. 179.1, y 182, en su nueva redacción, leídos de manera integrada con el art. 29 de la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local, también en la nueva redacción dada por la citada Ley Orgánica, pretenden eliminar el automatismo en la constitución del régimen de concejo abierto para los municipios de hasta 100 habitantes. Con esto se reducirá el número de entidades locales en España, o se constituirán entidades locales menores, racionalizando en panorama de atomización que actualmente existe en nuestro país y que sin duda no resulta operativo, dado que "todos" tienen derecho (Vid. art. 139 de la Constitución Española) allí donde viven, a que se les presten los servicios públicos y ello, naturalmente, sin perjuicio del papel que juegan las Comarcas o las Provincias como Entidades Locales también de distinto nivel territorial, así como el emergente fenómeno asociativo que representan la Mancomunidades, reforzado de modo especial en la ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local, que permite que puedan constituirse con municipios pertenecientes a diversas Comunidades Autónomas, así como los consorcios transfronterizos.
b) Sobre la expresión "parte importante de los asuntos públicos" debe hacerse la observación de que la vigente Constitución española, en su artículo 137 refiere la autonomía de los Municipios a la gestión de "sus respectivos intereses". En un mismo sentido delimitador del ámbito competencial local el art. 101-1 de la L.R.L. de 1955 consideraba que "es de la competencia municipal el Gobierno y Administración de los intereses peculiares de los pueblos. La enumeración de los grupos de actividades que este precepto enumera ha llevado a decir a García de Enterría que no contiene el mismo una verdadera determinación de la competencia municipal, sino sólo la delimitación genérica de la capacidad o legitimación para actuar de las Corporaciones Municipales. En cualquier caso los asuntos públicos de competencia municipal, son los propios de la "comunidad municipal". De todo ello se deduce que el ámbito competencial de los Municipios en España tiene un nivel más modesto del que parece deducirse de la expresión comentada.
c) En conclusión, respecto de este apartado 1 del art. 3 que se comenta, puede decirse que la Constitución española reconoce el derecho de los entes locales a regular y gestionar autónomamente sus respectivos intereses. Otra cosa es la realización efectiva del principio, que ya se deriva, no de una imposibilidad normativa, sino de la inadecuación de medios a fines en las estructuras locales españolas. En este aspecto, debe resaltarse el contenido del art. 18, g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de ls Bases del Régimen Local,que configura como auténtico derecho subjetivo de los vecinos exigible ante los Tribunales el de "Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio".
Por ello puede asumirse el párrafo, por tratarse de objetivo a alcanzar y por tanto, a defender y mantener.
Párrafo 2
a) Texto:
Este derecho es ejercido por consejos o asambleas compuestas de miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal, que puedan disponer de órganos ejecutivos responsables ante aquéllas. Todo ello sin perjuicio del recurso a las asambleas de ciudadanos, al referéndum o a cualquier otra forma de participación directa de los ciudadanos, donde la ley lo permita.
b) Interpretación auténtica
Los derechos en materia de autonomía local deben ser ejercidos por autoridades constituidas democráticamente. Este principio está en consonancia con la importancia primordial que el Consejo de Europa atribuye a las formas democráticas de gobierno.
Tales derechos implican normalmente la existencia de una asamblea representativa con órganos ejecutivos subordinados o sin ellos, pero quedan posibilitadas las formas de democracia directa allí donde estén previstas por la ley.
c) Aplicabilidad a España
Se trata de un párrafo perfectamente asumible en España, con la sola salvedad de que la estructura de órganos ejecutivos responsables ante asambleas o consejos elegidos es predicable en la España de las Comunidades Autónomas, pero no ha respondido al tradicional sistema organizativo local propiamente dicho. Esto motivó la reserva del Estado español a la firma de la Carta Europea, puesto que claramente se desprende del art. 140, cabe la elección por medio de sufragio indirecto para el Alcalde, sistema vigente en España a tenor del art. 196 de la LOREG. En todo caso, la composición de los órganos locales españoles responde a los criterios democráticos que se reflejan en el texto de la Carta hasta en el punto concreto de "... la Ley regulará las condiciones en las que procede el régimen del concejo abierto" (art. 140 de la Constitución Española). De alguna manera también puede predicarse, dada la existencia de la moción de censura, como medio de control del Pleno sobre el Alcalde. Además, el recurso a las Consultas populares (art. 71 L.B.R.L.) y el sistema organizativo en Concejo Abierto (art. 29 L.B.R.L.) hacen que este párrafo sea perfectamente aplicable en España. A pesar de que el art. 69.2 LBRL no se ha modificado, la filosofía de la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, en su Título X, se orienta en el sentido indicado por el texto de la Carta Europea de la Autonomía Local.
Por último, un apunte sobre el régimen de concejo abierto expresamente mencionado como régimen de configuración legal, en el art. 140 de la CE. Como se ha puesto de relieve anteriormente, tras la reforma operada por la LO 2/2011, el art. 29 de la LBRL, cuando regula el régimen de Concejo abierto, señala: ¿Los municipios que con anterioridad venían obligados por Ley en función del número de residentes a funcionar en Concejo Abierto, podrán continuar con ese régimen especial de gobierno y administración si tras la sesión constitutiva de la Corporación, convocada la Asamblea Vecinal, así lo acordaran por unanimidad los tres miembros electos y la mayoría de los vecinos¿. Efectivamente, a tenor de l art. 179.1 LOREG el número de concejales a elegir en municipios de hasta cien habitantes, es de tres. Con ello se pretende, como se ha apuntado, salir al paso de la constitución automática en régimen de concejo abierto en aquellas comunidades autónomas que así lo habían dispuesto en sus respectivas leyes de régimen local para los citados municipios.
Otros regímenes municipales especiales pueden establecerse en virtud de ley autonómica, (30 LBRL), sin perjuicio de los que existen en Ceuta y Melilla (DT 5ª de la Constitucioón y Leyes Orgánicas 1 y 2 de 13 de marzo de 1995), la Ley 22/2006, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid y Ley 1/2006, por la que se regula el Régimen Especial del municipio de Barcelona.
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse además las referencias citadas en la bibliografía básica citada.
Sinopsis elaborada por: Julio Castelao, Profesor Titular, Universidad San Pablo-CEU. Diciembre, 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011.