Concordancias: Artículos 1.2, 2, 15, 25.3, 26, 28.1, 29.2, 30, 62.h), 63.3, 70.1.c), 94.1, 97, 116, 117.5, 149.1.4ª.
En el constitucionalismo histórico español, la redacción de un artículo propio sobre la composición y misiones de las Fuerzas Armadas no ha sido moneda común. No obstante, todas las constituciones históricas desde 1812, han contenido referencias a la necesaria fijación anual la cuantía y el contingente de la fuerza militar. En el ámbito del derecho comparado encontramos artículos que, o bien se refieren a la existencia de las propias Fuerzas Armadas y a la selección de sus efectivos (art. 87 de la Constitución alemana), o que, por otro lado, destacan el sometimiento de las mismas al poder civil (art. 20 de la Constitución francesa de 1958). Supone una excepción el artículo 79 de la Constitución austriaca de 1929 más similar a nuestro caso.
En cuanto a la elaboración parlamentaria del precepto constitucional estudiado, si bien materialmente no se observan modificaciones sustanciales, sí hemos de destacar las discusiones habidas respecto a la ubicación del precepto ya desde la redacción primera del artículo 11 del Borrador de las actas de la Ponencia constitucional que se recoge en la Revista de las Cortes Generales (número 2, 1984, págs, 251 y siguientes): encabezando un título propio referido a las Fuerzas Armadas de orden público y estado de excepción, bien dentro del título referido al Gobierno y la Administración, bien en la ubicación actual. Ya en el texto del artículo 10 del Anteproyecto Constitucional, tanto su actual redacción -con alguna excepción estrictamente gramatical respecto a la literalidad del apartado 2-, como su ubicación se mostrarían oficialmente como una cuestión absolutamente definida y consensuada (Vid. Constitución Española. Trabajos Parlamentarios. Cortes Generales, Madrid, 1980, 4 vols.).
La ubicación del artículo 8 que regula la institución militar es un primer hito que conviene poner de relieve. Su inclusión en el Título Preliminar supone situar este artículo y su contenido entre los grandes principios y valores básicos en un Estado democrático de Derecho: libertad, justicia, igualdad, pluralismo político, unidad de España, solidaridad, poder político y garantías de legalidad, seguridad jurídica, y otros que configuran en sí mismos en contenido axiológico del pacto constitucional. la inclusión en el Título Preliminar por tanto, pretende otorgar a las Fuerzas Armadas un lugar preeminente en la arquitectura del edificio constitucional. Con toda probabilidad s debe a que no dejan de ser el instrumento último de defensa del orden constitucional, siendo garantía última de su supervivencia en caso de conflicto.
Por otra parte, el efecto más relevante de esa ubicación en el Título Preliminar es la necesidad de acudir al procedimiento de reforma constitucional agravada del artículo 168 para proceder a la modificación del artículo 8; es decir, garantías especiales: aprobación por dos tercios del Congreso de los Diputados, disolución de las Cámaras, aprobación a su vez, por dos tercios de las nuevas Cámaras, y sometimiento a referéndum.
El artículo 8, define con claridad cuales son las misiones constitucionales de las Fuerzas Armadas como institución: garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional. Además, señala que las Fuerzas Armadas están constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire. Actualmente, es el artículo 10 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, la que señala que las Fuerzas Armadas son el elemento esencial de la defensa y constituyen una entidad única que se concibe como un conjunto integrador de las formas de acción específicas de cada uno de sus componentes: el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire.
Por otra parte, y en cuanto a la Guardia Civil, la misma ley, en sus artículos 23 y siguientes, señala que es un Instituto armado de naturaleza militar, dependiente del Ministro del Interior en el desempeño de las funciones que se le atribuyen por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y del Ministro de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que se le encomienden. Así mismo, se establece que en tiempo de conflicto bélico y durante la vigencia del estado de sitio, las actuaciones de la Guardia Civil serán coordinadas por el Consejo de Defensa Nacional, dependiendo en tales supuestos directamente del Ministro de Defensa, en los términos que determine el Presidente del Gobierno.
Las misiones de las Fuerzas Armadas
En cuanto al análisis concreto de las misiones de las Fuerzas Armadas, estas cumplen constitucionalmente las siguientes funciones.
1.- Las Fuerzas Armadas garantizan la soberanía y la independencia de España, función tradicional que debe entenderse como una actuación externa que busca asegurar la propia existencia del Estado frente a terceros. Deben realizarse algunas acotaciones: esta actuación se realiza ordinariamente con la sola existencia de las Fuerzas Armadas, que produce un claro efecto disuasorio.
2.- Las Fuerzas Armadas defienden la integridad territorial de España, defensa que presenta una doble vertiente, interna y externa. La proyección externa tiene un perfil excluyente de intentos de ocupación o invasión por terceros países, lo cual está en íntima conexión con la función de garantía de la soberanía y la independencia. En el ámbito interno, esta defensa de la integridad territorial se concibe como el último recurso material para el impedimento de secesiones o fragmentaciones del territorio nacional. Y es que no podemos olvidar que el artículo 2 de la Constitución española expresa que ésta se basa-y con ella todo el sostén del Estado democrático-, "en la indisoluble unidad de la Nación española, Patria común e indivisible de todos los españoles (...)", cuestión ésta que necesariamente nos pone en contacto con la tercera de las funciones constitucionales de las Fuerzas Armadas y que a continuación tratamos, la defensa del orden constitucional.
3.- Las Fuerzas Armadas garantizan el orden constitucional, actividad, como decimos, fuertemente conectada con las anteriores, también de carácter excepcional, bien que goza de sustantividad propia que lleva a nuestro legislador a expresar -en desarrollo del artículo 116.4 CE y mediante la Ley orgánica 4/1981, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio-, que se trata de una competencia absolutamente reglada y sometida a las decisiones institucionales de las Cortes Generales y sobre todo del Gobierno, toda vez que se declare el estado de sitio (arts.32 y siguientes de la LO 4/1981). Esta defensa del ordenamiento constitucional viene referida a un ámbito material, que no jurídico ordinario, ya que es el Tribunal Constitucional el órgano que asume esta última función (art. 1 Ley orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional).
A estas misiones recogidas en el artículo 8 de la Constitución deben añadirse otras nuevas, recogidas en la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, y que se regulan en el artículo 15, el cual señala que son también misiones de las Fuerzas Armadas:
4.- La dimensión de pertenencia a organizaciones internacional como la OTAN; Las Fuerzas Armadas contribuyen militarmente a la seguridad y defensa de España y de sus aliados, en el marco de las organizaciones internacionales de las que España forma parte, así como al mantenimiento de la paz, la estabilidad y la ayuda humanitaria.
5.- La dimensión de apoyo y colaboración en emergencias y catástrofes; las Fuerzas Armadas, junto con las Instituciones del Estado y las Administraciones públicas, deben preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente. Desde la entrada en vigor de la Constitución esta dimensión de acción de las Fuerzas Armadas ha supuesto un valioso elemento de incorporación de capacidades a las tareas conducentes a proteger la vida, la seguridad, la libertad de los ciudadanos, el medio ambiente o la salud de población frente a todo tipo de situaciones de emergencia.
6.- La dimensión de protección de los ciudadanos españoles allí donde se encuentren: las Fuerzas Armadas pueden, asimismo, llevar a cabo misiones de evacuación de los residentes españoles en el extranjero, cuando circunstancias de inestabilidad en un país pongan en grave riesgo su vida o sus intereses.
La organización de la Defensa
1. La Corona
El artículo 62 h) de la Constitución señala que a S.M El Rey le corresponde el mando supremo de las Fuerzas Armadas. Por tanto, el Rey es el supremo órgano de mando de las Fuerzas Armadas. Casi tedas las constituciones reconocen al Jefe del Estado el mando supremo de los ejércitos. En las monarquías la razón de ser se basa en que el monarca representa la unidad nacional y está a la cabeza de todos los órganos superiores del Estado. No obstante, se debe tener en cuenta que ese mando supremo, en el caso de España es honorífico y no dispone de poderes de dirección real que corresponde al Ejecutivo, en concreto al Gobierno, según el artículo 97 de la Constitución, el cual El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado.
La función constitucional atribuida al Rey en el artículo 62. h) de la Constitución ha sido invocado como elemento decisivo para abortar el intento de golpe de Estado que se produjo el 23 de febrero de 1981. No parece adecuado indicar que Su Majestad El Rey D. Juan Carlos evitase que esta intentona cumpliera su objetivo debido exclusivamente a su carácter de superior militar jerárquico, aspecto éste que, siendo importante, no oculta que, en una situación de excepción, la actuación del Jefe del Estado como árbitro y moderador de las instituciones, se basa más en la "auctoritas" que en la "potestas"; que se apoya más en la autoridad personal y en el carisma que en las funciones, en los poderes que se indiquen expresamente en la Constitución o en el resto del ordenamiento. De cualquier forma, y con carácter general, tanto en tiempo de paz como de guerra, no resulta del todo convincente que esta decisiva actuación del Monarca en defensa de nuestra Constitución y del régimen de libertades estatuidos en 1978, suponga obviar lo que expresamente indica el artículo 97 CE, estableciendo que es el Gobierno el órgano que dirige la política exterior e interior, civil y militar de España. Y es que en una Monarquía parlamentaria como la nuestra no cabe otra opción,
2. Las Cortes Generales.
Según el artículo 4 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, A las Cortes Generales les corresponde otorgar las autorizaciones previas para prestar el consentimiento del Estado a obligarse por medio de los tratados y convenios internacionales, así como las restantes autorizaciones previstas en el artículo 94.1.b) de la Constitución.
También, aprobar las leyes relativas a la defensa y los créditos presupuestarios correspondientes, así como debatir las líneas generales de la política de defensa. A estos efectos, el Gobierno presentará las iniciativas correspondientes, singularmente los planes de reclutamiento y modernización.
Son también las Cortes las que controlan la acción del Gobierno en materia de defensa y las que acuerdan la autorización a que se refiere el artículo 63.3 de la Constitución que establece qua Al Rey corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz.
Por último, al Congreso de los Diputados le corresponde autorizar, con carácter previo, la participación de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del territorio nacional.
3. El Gobierno.
Según el artículo 5 de la LO antes citada, corresponde al Gobierno determinar la política de defensa y asegurar su ejecución, así como dirigir la Administración militar y acordar la participación de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del territorio nacional.
4. El Presidente del Gobierno.
Corresponde al Presidente del Gobierno la dirección de la política de defensa y la determinación de sus objetivos, la gestión de las situaciones de crisis que afecten a la defensa y la dirección estratégica de las operaciones militares en caso de uso de la fuerza. Además según el artículo 6 de la LO 5/2005, le corresponde de forma específica formular la Directiva de Defensa Nacional; Definir y aprobar los grandes objetivos y planteamientos estratégicos, así como formular las directivas para las negociaciones exteriores que afecten a la política de defensa y determinar la aplicación de los objetivos y las líneas básicas de actuación de las Fuerzas Armadas, tanto en el ámbito nacional como en el de la participación en las organizaciones internacionales.
5. El Ministro de Defensa.
Corresponde al Ministro de Defensa el desarrollo y la ejecución de la política de defensa. Esta La tiene por finalidad la protección del conjunto de la sociedad española, de su Constitución, de los valores superiores, principios e instituciones que en ésta se consagran, del Estado social y democrático de derecho, del pleno ejercicio de los derechos y libertades, y de la garantía, independencia e integridad territorial de España. Asimismo, tiene por objetivo contribuir a la preservación de la paz y seguridad internacionales, en el marco de los compromisos contraídos por el Reino de España
De forma específica le corresponde asistir al Presidente del Gobierno en la dirección estratégica de las operaciones militares; dirigir la actuación de las Fuerzas Armadas bajo la autoridad del Presidente del Gobierno, y dirigir la Administración militar.
5. El Consejo de Defensa Nacional.
El artículo 8 de la LO 5/2005, señala que el Consejo de Defensa Nacional es el órgano colegiado, coordinador, asesor y consultivo del Presidente del Gobierno en materia de defensa. El Consejo de Defensa Nacional en pleno informará al Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno. Cuando el Rey asista a las reuniones del Consejo, lo presidirá.
El Consejo de Defensa Nacional tiene la decisiva función de asistir al Presidente del Gobierno en la dirección de conflictos armados y en la gestión de las situaciones de crisis que afecten a la defensa. Corresponde también al Consejo emitir informe sobre las grandes directrices de la política de defensa y ofrecer al Gobierno propuestas sobre asuntos relacionados con la defensa que, afectando a varios Ministerios, exijan una propuesta conjunta.
El Consejo de Defensa Nacional en pleno tendrá la siguiente composición: Presidente del Gobierno, que lo presidirá; los Vicepresidentes del Gobierno; los Ministros de Defensa, del Interior, de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Economía y Hacienda; el Jefe de Estado Mayor de la Defensa; los Jefes de Estado Mayor del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire; el Secretario de Estado Director del Centro Nacional de Inteligencia; el Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.
Las autoridades o cargos de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía deberán ser convocados cuando se estime oportuno. Igualmente podrán ser convocadas autoridades de los gobiernos locales o aquellas personas cuya contribución se considere relevante.
7. La Organización básica militar.
Según la LO 5/2005, de la Defensa Nacional, las Fuerzas Armadas se organizan en dos estructuras: una orgánica, para la preparación de la fuerza, y otra operativa, para su empleo en las misiones que se le asignen. La estructura orgánica posibilitará la generación de la estructura operativa. La estructura operativa, establecida para el desarrollo de la acción conjunta y combinada, se organizará con arreglo al principio de unidad de mando y máxima capacidad operativa. Para alcanzar el funcionamiento de ambas estructuras con criterios de eficacia y economía de medios, se unificarán los servicios cuyos cometidos no deban ser exclusivos de un Ejército y se organizarán de manera centralizada la logística común y la adquisición de recursos.
8. El Estado Mayor de la Defensa.
El Estado Mayor de la Defensa constituye el órgano auxiliar de mando y apoyo al Jefe de Estado Mayor de la Defensa. Se organizará de forma que permita la definición y el desarrollo de la estrategia militar, el planeamiento y conducción de las operaciones militares y el ejercicio del resto de sus competencias. El Jefe de Estado Mayor de la Defensa ejercerá el mando del Estado Mayor de la Defensa, en cuya organización contará con un Cuartel General y un Mando de Operaciones subordinado. Le corresponde al Jefe de Estado Mayor de la Defensa la función de asesoramiento militar al Presidente del Gobierno y al Ministro de Defensa, a los que auxiliará en la dirección estratégica de las operaciones militares; Ejercer, bajo la dependencia del Ministro de Defensa, el mando de la estructura operativa de las Fuerzas Armadas y la conducción estratégica de las operaciones militares; asegurar la eficacia operativa de las Fuerzas Armadas; elaborar y definir la estrategia militar; establecer las normas de acción conjunta de las Fuerzas Armadas y contribuir a la definición de las normas de acción combinada de fuerzas multinacionales; por delegación del Ministro de Defensa, podrá ejercer la representación militar nacional ante las organizaciones internacionales de Seguridad y Defensa.
Por último, le corresponderá coordinar a los Jefes de Estado Mayor del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, a quienes impartirá directrices para orientar la preparación de la Fuerza, con el objeto de asegurar la eficacia operativa de las Fuerzas Armadas.
9. El Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire.
El Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire componen la estructura orgánica de las Fuerzas Armadas y aportan las capacidades básicas para su estructura operativa. Cada uno de ellos está compuesto por:
• El Cuartel General, constituido por el conjunto de órganos que encuadran los medios humanos y materiales necesarios para asistir al Jefe de Estado Mayor en el ejercicio del mando sobre su respectivo Ejército.
• La Fuerza, establecida como el conjunto de medios humanos y materiales que se agrupan y organizan con el cometido principal de prepararse para la realización de operaciones militares. En su ámbito, se llevará a cabo el adiestramiento, la preparación y la evaluación de sus unidades y se realizarán, en tiempo de paz, las misiones específicas permanentes que se le asignen.
• El Apoyo a la Fuerza, entendido como el conjunto de órganos responsables de la dirección, gestión, administración y control de los recursos humanos, materiales y financieros, asignados a cada uno de los Ejércitos.
Los Jefes de Estado Mayor del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire ejercerán, bajo la autoridad del Ministro de Defensa, el mando de su respectivo Ejército. A ellos corresponde desarrollar la organización, de acuerdo con lo dispuesto por el Ministro de Defensa, así como instruir, adiestrar, administrar, proporcionar apoyo logístico y velar por la motivación, disciplina y bienestar de su respectivo Ejército para mantener en todo momento la máxima eficacia. Así mismo tiene por misión garantizar la adecuada preparación de la Fuerza de su respectivo Ejército y asesorar al Jefe de Estado Mayor de la Defensa en el empleo de las unidades de su Ejército.
El marco jurídico propio de la Defensa
Las características especiales de las Fuerzas Armadas y las funciones que desempeñan justifican desde siempre un régimen normativo especial que presenta, sin entrar en mayores disquisiciones diferentes aspectos. A saber: a) una jurisdicción militar, que supone una excepción constitucionalizada del principio de unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE), aprobada por Ley orgánica 4/1987, de 15 de julio, de Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, limitada a un ámbito castrense delimitado por el propio Código Penal Militar y a lo previsto en la normativa sobre el estado de sitio; b) un régimen penal propio, recogido en la Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, del Código Penal Militar, c) un régimen sancionador específico expresado en la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas.
También se observan en el propio Texto constitucional ciertas restricciones en el ejercicio de determinados derechos fundamentales y libertades públicas (art. 28.1 y artículo 1.3 de la Ley orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, sobre prohibición de sindicación; art. 28.2 prohibiendo constitucionalmente el derecho de huelga ya que sus funciones se consideran esenciales para la comunidad; art. 29.2 CE sobre la prohibición del ejercicio de petición colectiva, o art. 70.1 e) declarando inelegibles a los militares profesionales.
Por parte, para completar el régimen jurídico especial que regula la vida de las Fuerzas Armadas son esenciales las Reales Ordenanzas, norma que tradicionalmente ha regulado los valores y las obligaciones de los militares. Son un código de conducta que define los principios éticos y las reglas de comportamiento de acuerdo con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico y debe servir de guía a todos los militares para fomentar y exigir el exacto cumplimiento del deber, inspirado en el amor a España, y en el honor, disciplina y valor. También son de aplicación a todos los miembros de la Guardia Civil salvo cuando contradiga su legislación específica. En la actualidad esta norma se contiene en el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas.
En cuanto a la bibliografía, son de destacar los trabajos de Blanco Valdés, Casado, De Otto, Fernández Segado, López Aguilar, López Garrido, entre otros.
Sinopsis realizada por:
José Manuel Vera Santos
Profesor Titular. Universidad Rey Juan Carlos.
Diciembre 2003.
Actualizado por:
Vicente Moret Millas, Letrado de las Cortes Generales. Mayo, 2023.