Concordancias: Artículos 87, 95, 166, 167, 169.
Definida por G. Jellinek como la modificación de un texto constitucional producida mediante acciones voluntarias e incondicionadas, la reforma tiene conceptualmente una doble vertiente: formal y material. En sentido formal alude a las técnicas y procedimientos previstos por la propia Constitución para su revisión. Y en sentido material se refiere al objeto, a la materia que puede ser modificada.
La reforma también puede ser definida funcionalmente, es decir, por las diversas funciones que cumple. Así, la reforma permite adaptar la realidad jurídica, la Norma Fundamental, a la realidad política sin romper la continuidad formal del ordenamiento, así como colmar las lagunas con el fin de evitar que se paralice el proceso político. La reforma es también una garantía que permite preservar la continuidad jurídica del Estado, pues al exigirse la observancia de procedimientos más complejos para reformar el texto constitucional que para modificar la legislación ordinaria, se garantiza la supremacía de la Constitución y la diferenciación entre el poder de revisión, poder constituyente derivado y el poder legislativo ordinario. Finalmente, la reforma protege al texto constitucional de una ruptura violenta, lo que supondría su propia destrucción.
Técnicamente, consiste en añadir, suprimir o cambiar algo en una Constitución según sus propias previsiones. Estas alteraciones pueden afectar a toda la Norma, a uno o varios artículos, o a una o varias palabras, pudiéndose prever procedimientos diferentes según el tipo de reforma.
El Título X de la Constitución española, bajo la denominación "De la reforma constitucional", establece dos procedimientos de reforma constitucional, diversificados por razón de la materia objeto de la misma. Un procedimiento, que podría denominarse extraordinario, contemplado en el artículo 168, aplicable únicamente a los supuestos de revisión total, esto es, de sustitución íntegra de su texto por otro de nueva planta, así como a las reformas parciales que afecten a los artículos 1 a 9 ("Título Preliminar"), 15 a 29 (Título I, Capítulo 2º, Sección 1ª, "De los derechos fundamentales y de las libertades públicas") y 56 a 65 (Título II, "De la Corona"). Y un procedimiento ordinario recogido en el artículo inmediatamente anterior, el 167, aplicable a la reforma de cualquier otro precepto de la Constitución española.
Desde una perspectiva material, el procedimiento extraordinario no es una pura versión agravada del ordinario. Se trata de dos procedimientos diferentes. En ningún caso sería válido reformar el Título Preliminar por el procedimiento del artículo 167, pero tampoco sería válida una modificación del Título IV, por ejemplo, por el sistema del artículo 168.
Queda aún por plantear el problema de si puede sortearse la dificultad establecida por el artículo 168 por vía de reformar el Título X de la Constitución "De la reforma constitucional", que no se recoge en aquel precepto como materia especialmente protegida y que parece ha de reformarse por el procedimiento general del artículo 167. Podría concluirse que una reforma del Título X que tuviera como fin último la revisión de algunas de las materias recogidas en el artículo 168, aunque formalmente pudiera defenderse, iría contra el espíritu de la Constitución y supondría un fraude legal.
Desde la perspectiva formal, conlleva una rigidez tal que parece difícil que en alguna ocasión llegue a funcionar. Lo que se ha pretendido, como ha puesto de manifiesto P. de Vega, es obviar la constitucionalización de prohibiciones materiales de revisión o "cláusulas de intangibilidad", mediante un procedimiento tan rígido que haga prácticamente imposible la reforma.
La existencia de las citadas cláusulas no es ajena al derecho comparado. Así, países cercanos al nuestro, como Francia, Italia o Alemania, las recogen en sus Textos Constitucionales. En el caso de Francia, la Constitución de 1958 establece en su artículo 89, in fine, que "Ningún procedimiento de revisión puede ser iniciado o llevado adelante cuando se refiera a la integridad del territorio. La forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de revisión". La Ley Fundamental de Bonn, por su parte, dice en el artículo 79.3 que "Es inadmisible toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecte a la división de la Federación en Estados o al principio de la cooperación de los Estados en la legislación o a los principios consignados en los artículos 1 y 20". Finalmente, la Constitución Italiana de 1947 dice en su artículo 139 que "La forma republicana no podrá ser objeto de revisión constitucional".
La exclusión de las fórmulas de intangibilidad en la Constitución de 1978 puede explicarse por el recelo existente hacia éstas debido a la declaración de perpetuos e inmodificables que hacía la Ley de Principios Fundamentales del Movimiento Nacional respecto de éstos.
Pasando a analizar el procedimiento, De Vega ha señalado que más bien parece un procedimiento encaminado a impedir la reforma, lo que no deja de ser lógico si se tiene en cuenta que las materias para cuya modificación está establecido son las que otros textos constitucionales declaran irreformables.
La importante rigidez deriva de un conjunto sucesivo de fases que exige el artículo 168 para su culminación y que se exponen a continuación.
Primera. Aprobación del principio de reforma por mayoría de dos tercios de cada Cámara.
La enigmática fórmula del artículo 168, "aprobación del principio", ha sido correctamente interpretada por el Reglamento del Congreso de los Diputados y el Reglamento del Senado en el sentido de tratarse de una aprobación de conjunto, sin entrar a discutir y votar artículo por artículo.
Efectivamente, el artículo 147.1 determina que las iniciativas serán sometidas a un debate ante el Pleno, que se ajustará a las normas previstas para los de totalidad. Hay que tener en cuenta, con carácter previo, que las propuestas de iniciativa de reforma se presentarán, por aplicación de las normas constitucionales y reglamentarias correspondientes, acompañadas de un texto articulado. Pero en esta primera fase no se entrará en la tramitación de éste, sino que el debate versará únicamente sobre su oportunidad o sus principios, sometiéndose el Texto directamente al Pleno y omitiéndose el trámite de enmiendas.
También el Reglamento del Senado, en su artículo 158, establece que serán elevados directamente al Pleno, consistiendo el debate en dos turnos a favor y dos en contra, expuestos en forma alternativa, y en la intervención de los grupos parlamentarios.
Si en las dos Cámaras se obtiene la mayoría exigida por el artículo 168, de dos tercios, el Presidente del Congreso lo comunicará al del Gobierno para que se someta a la sanción del Rey el Real Decreto de disolución de las Cortes Generales.
Segunda. Disolución automática de las Cámaras.
La aprobación "del principio" produce la disolución automática de las Cámaras. La doctrina ha subrayado el carácter de consulta popular de las elecciones que tendrán lugar a continuación, pues del resultado electoral podría, en algún caso, deducirse la postura del electorado respecto a la revisión constitucional en marcha.
Tercera. Ratificación por las nuevas Cámaras.
Las nuevas Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión de principio tomada por las anteriores, para lo que no exige quórum especial. El artículo 147.4 del Reglamento del Congreso establece que, constituidas las nuevas Cortes, la decisión tomada por las disueltas será sometida a ratificación sin exigir ninguna mayoría cualificada.
El Reglamento del Senado, sin embargo, introdujo un requisito de quórum no exigido constitucionalmente, agravándose aún más, de esta manera, el ya rígido procedimiento. Así, el artículo 159 establece que la nueva Cámara que resulte elegida deberá ratificar, por mayoría absoluta de sus miembros, la reforma propuesta.
Cuarta. Tramitación del Proyecto o proposición de reforma.
Las Cámaras deberán tramitar el proyecto de reforma por el procedimiento legislativo ordinario, debiendo obtener en ambas el voto favorable de los dos tercios de sus miembros de derecho.
Ni la Constitución ni los Reglamentos de las Cámaras han contemplado el supuesto de desacuerdo entre las Cámaras sobre la reforma, de ahí que la doctrina se haya planteado posibles soluciones. Así mientras que por un lado se ha defendido la aplicación de la Comisión Mixta prevista en el artículo 167, debe predominar el bicameralismo perfecto que contempla la regulación constitucional, de tal forma que si en un momento prevaleciese la interpretación de aplicación de la citada Comisión, en todo caso debería respetarse la igualdad de ambas Cámaras. Tanto en la aprobación del principio como de la reforma misma, parece que la voluntad del constituyente ha sido la equiparación entre ambas Cámaras.
Quinta. Referéndum.
El apartado 3 del artículo 168 establece que "aprobada la reforma por las Cortes, será sometida a referéndum para su ratificación". La consulta se producirá necesariamente, y sin que medie petición alguna, como ocurre el supuesto de reforma por el procedimiento ordinario del artículo 167.
El artículo 7 de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum, exige como primer requisito para la celebración del mismo la comunicación por las Cortes Generales al Presidente del Gobierno del proyecto de reforma aprobado que haya de ser objeto de ratificación popular.
En cuanto a los plazos, la convocatoria del mismo, una vez recibida la comunicación antedicha, es de 30 días y la celebración deberá producirse dentro de los 60 días siguientes.
Por lo que se refiere a las normas generales y el procedimiento para celebración de este referéndum, serán de aplicación las normas de la Ley Orgánica.
Respecto de cuál sea la mayoría necesaria para que la reforma pueda considerarse ratificada, esto es, si es de votos o de electores, ni la Constitución ni la Ley Orgánica la determinan expresamente, por lo que parece debería entenderse que la ratificación se produce por la mayoría de los votos afirmativos.
Finalmente señalar que, aunque la consulta al pueblo parece lógica de todo punto cuando se trata de reformar la totalidad de la Constitución o alguna de sus partes más esenciales, se ha subrayado la excesiva rigidez que supone la existencia en un mismo procedimiento de dos consultas populares, una para elegir nuevas Cámaras y otra para ratificar directamente lo acordado por dichas Cámaras.
Sobre el contenido de este artículo son de especial interés los trabajos de Biscaretti, Loewenstein, Perez Royo o Laporta, entre otros, citados en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Lidia García Fernández, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011.
Actualizada por Luis Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.