Concordancias: Artículos 81, 133, 138, 139, 150, 153.d), 156, 158, DA 1, DA 3.
Antecedentes históricos y Derecho comparado.
En nuestro Derecho constitucional no se registran antecedentes reseñables. Ni el Proyecto de Constitución Federal de la I República (1873) ni la Constitución de la II República (1931) contienen normas relativas al poder financiero de los Estados Regionales o de las Regiones Autónomas que respectivamente reconocían los textos mencionados.
Por el contrario, pueden mencionarse algunas referencias del Derecho comparado que, sin duda, han ejercido cierta influencia en los artículos de la Constitución Española relativos a la financiación de las Comunidades Autónomas. Se trata de los artículos 119 de la Constitución de la República Italiana de 1947 (reconoce la autonomía financiera de las Regiones) y 104.a de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, que establece el marco de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder.
Además de las referencias generales señaladas, debe citarse el artículo 120 de la Constitución Italiana de 1947, que establece limitaciones muy similares a las que se contienen en el apartado 2 del artículo 157 de nuestra Constitución, en cuanto que ambas Normas coinciden en prohibir las medidas que obstaculicen el libre tránsito de personas y bienes dentro del territorio nacional.
Apartado 1. Los medios de financiación de las Comunidades Autónomas
Evolución legislativa
El artículo 157 enumera diversas fuentes de financiación de las Comunidades Autónomas, algunas propias de éstas y otras dependientes del Estado. Para encuadrar la exposición que sigue, ha de tenerse en cuenta que los medios de financiación más desarrollados y de mayor importancia cuantitativa para las Comunidades Autónomas son precisamente los dependientes del Estado, de modo que la evolución legislativa, así como la situación actual, han de referirse esencialmente a los tributos cedidos por el Estado y a la participación de las Comunidades Autónomas en los recursos de aquél. Frente a estos medios, los recursos propios de las Comunidades Autónomas se configuran como recursos de mucha menor importancia, de modo que bien puede afirmarse que el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas se inclina hacia el lado de los recursos cedidos por el Estado, los cuales centrarán la exposición relativa al artículo 157, sin perjuicio de las referencias, sobre todo jurisprudenciales, a que haya lugar acerca de los tributos y demás recursos propios de las Comunidades Autónomas.
El régimen de financiación de las Comunidades Autónomas, en lo que afecta a la legislación estatal, ha sido objeto de desarrollo a través de las siguientes normas:
- Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Esta Ley se mantiene en vigor aunque con importantes modificaciones, especialmente las que ha experimentado como consecuencia de la aprobación de la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de aquélla.
- Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas. Esta Ley aún rige para las Comunidades Autónomas que no se han sumado al marco legislativo que surge de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, a la que después se alude.
- Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas y de Medidas Fiscales complementarias, aplicable tan solo a las Comunidades que asumían el nuevo sistema. Mediante esta Ley se ampliaban los tributos objeto de cesión, incluyendo el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), y se atribuían ciertas competencias normativas a las Comunidades Autónomas en relación con aquellos tributos.
- Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía que, junto con la LOFCA, constituye el marco legislativo aplicable a las Comunidades de derecho común, excepción hecha de aquellas que no han asumido el nuevo modelo.
- Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, que eleva las cesiones de tributos, crea nuevos principios, que son, la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales y la corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado, pretende clarificar las condiciones de creación de nuevos tributos por las Comunidades Autónomas y amplia las competencias autonómicas en materia de Revisión Económico-Administrativa.
Marco legislativo actual
El marco legislativo vigente relativo a la financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común tiene su origen en el acuerdo adoptado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera en su reunión 6/2009, de 15 de julio. El citado acuerdo nace con vocación de permanencia y ha llevado a introducir las siguientes modificaciones: en primer lugar, la ya citada Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, que ha dado nueva redacción a varios preceptos de la LOFCA; en segundo término, deroga parcialmente Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, si bien deja intacta la ya citada Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, que ha sido, no obstante, ampliamente modificada por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, la cual ha venido a precisar el modo en que las Comunidades Autónomas pueden cubrir sus necesidades financieras, a través de los tributos cedidos y de su participación en otros recursos del Estado.
De conformidad con las citadas normas, los recursos financieros de las Comunidades Autónomas de régimen común son ahora los siguientes:
a) Recaudación procedente de los tributos cedidos sobre el Patrimonio, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Sucesiones y Donaciones, determinados medios de transporte, ventas minoristas de determinados hidrocarburos, y sobre el juego y tasas afectas a los servicios transferidos.
b) Tarifa autonómica del IRPF, hasta un 50 por 100.
c) Cesión del 50 por 100 de la recaudación líquida por IVA.
d) Cesión del 58 por 100 de la recaudación líquida por el Impuesto sobre la cerveza.
e) Cesión del 58 por 100 del rendimiento del Impuesto sobre el vino y las bebidas fermentadas.
f) Cesión del 58 por 100 del rendimiento deImpuestos sobre productos intermedios y sobre alcohol y bebidas derivadas.
g) Cesión del 58 por 100 del rendimiento del Impuesto sobre Productos Intermedios.
h) Cesión del 58 por 100 del rendimiento del Impuesto sobre hidrocarburos.
i) Cesión del 58 por 100 del rendimiento del Impuesto sobre labores del tabaco.
j) Cesión del 100 por 100 del rendimiento del Impuesto sobre la electricidad.
k) Fondo de suficiencia destinado a cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y Ciudades con Estatuto de Autonomía propio y su capacidad fiscal.
La cesión de rendimientos va acompañada de la delegación de las competencias de gestión, liquidación, recaudación e inspección y en ciertos supuestos (Impuestos sobre la Renta, Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Patrimoniales y tributos sobre el juego, determinados medios de transporte y ventas minoristas de hidrocarburos) también de la cesión de competencias normativas (artículos 37 y siguientes de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre).
A los recursos mencionados han de unirse las asignaciones destinadas a garantizar en todo el territorio español una prestación mínima de servicios públicos, que se traduce en la transferencia desde los Presupuestos Generales del Estado de las cantidades necesarias para cubrir esa garantía en las Comunidades Autónomas en las que el servicio sea insuficiente (artículo 15 LOFCA). Asimismo, han de añadirse las transferencias realizadas a las Comunidades Autónomas desde el Fondo de Compensación Interterritorial (artículo 16 de la misma Ley). En la medida en que estos dos últimos recursos son regulados en el artículo 158 de la Constitución, trataremos sobre ellos en el comentario dedicado a dicho artículo.
Los recursos y competencias financieras de la Comunidad Valenciana y especialmente de Cataluña han sido extensamente incluidas en las reformas de ambos Estatutos (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña). Incluso, la reforma del Estatuto de Cataluña prevé, en sus disposiciones adicionales, cesiones de determinados impuestos, que deberán incorporarse al primer Proyecto de Ley de cesión de impuestos que se apruebe a partir de la entrada en vigor de la reforma estatutaria:
a) Cesión del 50% del rendimiento producido en Cataluña del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas.
b) Cesión del 58% del rendimiento en Cataluña del Impuesto sobre Hidrocarburos, del Impuesto sobre las Labores del Tabaco, del Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, del Impuesto sobre la Cerveza, del Impuesto sobre el Vino y Bebidas Fermentadas y del Impuesto sobre Productos Intermedios.
c) Cesión del 50% del rendimiento en Cataluña del Impuesto sobre el Valor Añadido.
Estas cesiones, que se llevarán a cabo, a tenor de lo dispuesto en el Estatuto, sólo a favor de Cataluña, fueron objeto de Recurso de Inconstitucionalidad, sin embargo, el Tribunal Constitucional declaró, en su Sentencia núm. 31/2010 de 28 junio, que el recurso quedaba sin objeto con la aprobación de la Ley Orgánica 3/2009. De hecho, las relaciones financieras entre el Estado y esta Comunidad Autónoma serían tratadas en un nuevo órgano permanente bilateral, denominado Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat (artículo 210 del Estatuto, declarado inconstitucional en sus apartados 2. a), b) y c) en la citada Sentencia). Sin embargo, el artículo 201 y la Disposición Adicional 12ª del Estatuto se remiten a la Ley Orgánica prevista en el apartado tercero del artículo 157 de la Constitución (la LOFCA), que habrá de ser interpretada de forma armónica con el Estatuto de Cataluña.
Jurisprudencia constitucional
La jurisprudencia a reseñar en relación con el artículo 157 de la Constitución se refiere, sobre todo, a las posibilidades y condiciones de creación de tributos propios por parte de las Comunidades Autónomas, al establecimiento de recargos sobre los impuestos estatales, así como a las limitaciones que pesan sobre las mismas para abordar operaciones crediticias, es decir, emisión de Deuda Pública.
a) Creación de tributos propios.
En primer lugar, debe mencionarse la facultad que el Tribunal Constitucional reconoce a las Comunidades Autónomas para crear tasas. Esa posibilidad no solo nace de lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución, sino que deriva también de la competencia que las Comunidades tienen atribuida en cuanto se refiere a la creación de instituciones y servicios que pueden ser financiados mediante tasas (SSTC 37/1981,de 16 de noviembre y 46/1985, de 26 de marzo y 31/2010).
En lo que afecta a la creación de impuestos, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en la Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, en la que se solventan algunas cuestiones relativas a ese problema. En primer lugar, el Tribunal reconoce la posibilidad de crear impuestos con finalidad fiscal y extrafiscal, es decir, la posibilidad de crear también impuestos que no persigan esencialmente fines recaudatorios, siempre que se respete el orden competencial establecido. En la misma sentencia, el Tribunal se pronuncia sobre la limitación nacida del artículo 6.2 LOFCA ("los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado"), distinguiendo entre materia imponible y hecho imponible para terminar afirmando que la duplicidad prohibida se ha de referir al hecho imponible, de modo que una misma fuente de riqueza (materia imponible) puede ser gravada dos o más veces si se toman aspectos distintos de la misma como supuesto generador de la obligación tributaria (fundamento jurídico 14º). Sobre esta última cuestión puede verse también la STC 186/1993, de 7 de junio.
El Tribunal Constitucional ha encontrado un segundo límite al poder tributario de las Comunidades Autónomas en lo dispuesto en el artículo 6.3 LOFCA, de modo que aquéllas no podrán establecer tributos sobre las materias imponibles reservadas a las Entidades Locales y en consecuencia ha anulado un Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, por entender que el mismo se solapaba con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, tributo local reconocido a las Entidades Locales en la Ley reguladora de las Haciendas Locales (STC 289/2000, de 30 de noviembre, fundamento jurídico 4º).
b) Establecimiento de recargos sobre los impuestos estatales.
A esta cuestión se ha referido el Tribunal Constitucional en su Sentencia 150/1990, de 4 de octubre, en la que ha afirmado la potestad de las Comunidades Autónomas de establecer esos recargos, como una posibilidad que nace directamente de la LOFCA y no necesita de una Ley específica interpuesta entre aquélla y la norma autonómica que establece el recargo (fundamento jurídico 4º).
c) Operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas.
En relación con las operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas se ha planteado, sobre todo, el problema relativo a la necesidad de que éstas cuenten con autorización para la emisión en ciertos casos previstos en la LOFCA. El Tribunal se ha referido a ese problema en la STC 11/1984, de 2 de febrero, en la que afirma esa facultad estatal de acuerdo con el principio de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con la del Estado (fundamento jurídico 6º).
Apartado 2. Limitaciones al poder tributario de las Comunidades Autónomas.
Además de las que se han mencionado, el apartado 2 del artículo 157 de la Constitución establece nuevas limitaciones al poder tributario de las Comunidades Autónomas. En rigor, se trata de una reiteración de lo dispuesto en el artículo 139 de la propia Constitución y en ambos casos se trata de impedir la adopción de medidas que impidan la libre circulación de personas y bienes en todo el territorio nacional.
A su vez, el artículo 157.2 añade una disposición específica que prohíbe a las Comunidades Autónomas establecer medidas tributarias extraterritoriales que recaigan sobre bienes situados fuera de su respectivo territorio. La STC 150/1990, de 4 de octubre, antes mencionada (fundamento jurídico 5º) se ha pronunciado sobre el alcance de este último límite. En este sentido, el Tribunal afirma que no contraviene la prohibición aludida el hecho de que se imponga un recargo sobre la renta de las personas físicas domiciliadas en la Comunidad Autónoma, aun cuando estas rentas provengan de bienes situados fuera de la Comunidad (caso, por ejemplo, de las rentas de capital inmobiliario procedentes de bienes inmuebles situados fuera de la Comunidad de que se trate).
Apartado 3. Remisión a la LOFCA.
Este último apartado del artículo 157 remite a la aprobación de una Ley Orgánica reguladora de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas y de las relaciones de éstas con el Estado. Ello se ha concretado en la aprobación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), a la que se ha hecho cumplida referencia en apartados y artículos anteriores.
Breve referencia a los regímenes forales.
Naturalmente, cuanto queda dicho ha de entenderse referido a las Comunidades Autónomas con régimen fiscal de derecho común, lo que deja a salvo el régimen específico de la Comunidad Autónoma del País Vasco y de la Comunidad Foral de Navarra. La primera se rige por lo dispuesto en la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco. La segunda por la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, que aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, modificada por la Ley 25/2003, de 15 de julio, y por la Ley 48/2007, de 19 de diciembre.
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por: Andrés Jiménez Díaz, Letrado de las Cortes Generales, Profesor Asociado. Universidad Carlos III. Diciembre, 2003.
Actualizada por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Luis Molina, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.