Concordancias: Artículos 40.1, 133.2, 138, 140, 158.2, DA 3.
La evolución histórica del patrimonio de los Municipios en España, arranca, realmente, de la Edad Media.
Los primeros siglos de la Reconquista suponen la ocupación por los repobladores procedentes del norte, de los territorios abandonados por los moros en su retroceso hacia el sur y, en su mayoría, incultos. Dos son los principios inspiradores de la reocupación cristiana: el señorial-feudal y el comunal. Según este segundo principio, los yermos se ocupaban comunalmente. En efecto, el Rey o el Señor (laico o eclesiástico) asignan unas tierras a una colectividad de vecinos. No es ajena a esta asignación el carácter de política de fomento de la repoblación -y defensa- de las tierras recientemente reconquistadas. En este sentido, originariamente, estas tierras de la agrupación de vecinos, son comunales. Sobre ellas, poco a poco, van los vecinos realizando operaciones de apropiación individual, a través del ejercicio de derechos de "presura" (derecho de presa, ocupación armada) y "escalio" (ocupación para el cultivo de la tierra ocupada). Con el tiempo, estas apropiaciones individuales, que constituían una excepción dentro de las tierras comunales, se generalizarán tanto que, invirtiéndose los términos, las tierras comunales serán una simple porción de tierras no sujetas a propiedad particular. Hacia el siglo XIII, se introduce una técnica romanista que niega personalidad a las agrupaciones sociales y en su lugar se coloca una universitas, el Municipio.
La Ley desamortizadora de 1.05.1855, de Madoz, vino a subrayar una variedad importante: los bienes de aprovechamiento común se declaraban exentos de la desamortización. Pero debe tenerse en cuenta que estos bienes no se consideraban entonces una categoría distinta de los bienes de propios y comunes de los pueblos (tal y como hoy distinguimos entre bienes municipales de propios y bienes comunales), sino una simple especie o variedad dentro del género que constituían éstos.
Así, se puede distinguir entonces:
a) Antes de 1855. Los bienes municipales (de propios y comunes de los pueblos) constituyen una masa indiferenciada cuyos elementos unas veces se dedican a la obtención de rentas (de propios en sentido estricto) aplicadas a la satisfacción de las necesidades colectivas de la Corporación en cuanto tal y otras veces son aprovechados directamente por el vecindario.
b) Después de 1855. Desaparece la indiferenciación y el destino de los bienes es la clave de su naturaleza jurídica. El patrimonio municipal se descompone. Por un lado, están los bienes de los pueblos no aprovechados en común, cuya desamortización se ordena y, por otro, están los bienes aprovechados en común, que se salvan de la desamortización.
Los bienes de los pueblos no apropiados (no de propios, es decir, que no producen renta), son los que hoy llamamos comunales.
Pero la legislación desamortizadora, con la jurisprudencia posterior, al pretender caracterizar a estos bienes, no se fijaron tanto en analizar el elemento positivo para precisar su contenido -el aprovechamiento común- como en el elemento negativo: el no ser bienes de propios, el no estar apropiados, es decir, el estar su aprovechamiento exento de pago.
Así, se consideraron desamortizables, por no ser de aprovechamiento común, bienes que se disfrutaban por sorteo entre el vecindario, pero por los que se satisfacía un pequeño canon. Este error no se pudo deshacer hasta que la moderna legislación local admitió la onerosidad en los aprovechamientos de bienes comunales en sentido estricto.
La consideración de la Ley desamortizadora como Ley administrativa y, por ello, de segundo orden, explica la exigua atención que el Código Civil dedica a estos bienes (arts. 601 a 604).
Debe tenerse en cuenta que en la segunda mitad del siglo XIX, se vive en España el apogeo del liberalismo político y económico. Para él, los bienes comunales significaban los restos de una organización que debía superarse. También contribuyó a desenfocar el tema el hecho de que a finales de este siglo, empezó a leerse en España la obra de Laveleye, "De la propieté et de ses formes primitives". 1874, sobre los orígenes de la propiedad. Según él, el origen de toda la propiedad es una propiedad colectiva, de la que los bienes comunales serían "restos paleontológicos milagrosamente conservados".
Las ideas de este escritor francés pronto hicieron escuela en España, de la que fue cabeza Joaquín Costa. Los bienes comunales se convirtieron en un tema de la Filosofía del derecho o de pintoresca sociología regional.
Pero fueran unas u otras las ideas sobre la verdadera naturaleza jurídica de los bienes integrantes del patrimonio municipal, lo que sí es cierto es que las medidas desamortizadoras produjeron la ruina económica de las Haciendas Locales en proporción tal, que hoy en día todavía se puede afirmar sin excesivo error que éstas no se han recuperado de tal medida.
Por ello, resulta especialmente importante la identificación y valoración de la financiación necesaria para la prestación de los servicios que prestan a sus vecinos las Entidades Locales. Esta financiación debería proceder, fundamentalmente, de las Comunidades Autónomas ya que éstas, a través de los procesos de traspaso, han recibido de la Administración General del Estado los recursos necesarios para la prestación de los servicios públicos, incluidos los que pudieran ser descentralizados a favor de dichas Entidades Locales.
La evaluación financiera de la eventual descentralización se podría realizar atendiendo, al menos, los siguientes aspectos:
a) Valoración del coste efectivo del servicio prestado por la Comunidad Autónoma que atribuye la competencia.
b) Previsión de la evolución futura del gasto, para mantener en el tiempo una prestación adecuada del servicio público que se descentralizase.
En todo caso, las previsiones contenidas al respecto por el texto constitucional vigente se pueden encontrar, no solo en el art. 142 CE, sino también en los arts. 31 y 133.1, referentes al principio de reserva de ley en materia tributaria; en los arts. 9, 14, 31 y 139 que consagran el principio de igualdad, así como el art. 156.1 que impone la coordinación de las Haciendas autonómicas con la Hacienda estatal y la solidaridad entre todos los españoles.
La autonomía financiera de los Entes Locales supone, fundamentalmente, como ha afirmado Ferreiro Lapatza, recursos propios y capacidad de decisión sobre el empleo de estos recursos.
El problema, no menor, de la competencia de los Entes Locales para asegurar la suficiencia de sus haciendas es que, aunque el art. 142 CE dispone expresamente que éstas deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de sus funciones y que para ello se nutrirán de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas, no puede silenciarse la importancia que tiene el principio de reserva de Ley en materia tributaria -artículos 31 y 133 CE- para delimitar la competencia de las Entidades locales de establecer tributos propios.
El Tribunal Constitucional ha interpretado al respecto que este principio no puede implicar la privación a los Entes Locales de cualquier intervención en la ordenación del tributo, y ha admitido la disparidad de tipos impositivos por las peculiaridades de los diferentes Municipios (STC 9/1987, de 17 de febrero).
Ha considerado también que no se respeta el principio si la Ley reguladora de los tributos locales contiene una remisión en blanco a la potestad de cada Municipio para que fije los elementos del tributo (STC 179/1985, de 17 de diciembre de 1987, en concreto, en relación al tipo de gravamen).
Merece mención, por su interés, el fundamento jurídico 8° de la STC 221/1992, de 11 de diciembre, sobre el significado de la autonomía local en el ámbito tributario:
"Este Tribunal ha precisado, en situaciones anteriores, el significado de la autonomía local en el ámbito tributario y su integración con otros principios constitucionales, en especial el de reserva de ley en materia tributaria. Aunque en lo relativo a las Haciendas Locales es el principio de suficiencia el formulado expresamente por el artículo 142 CE (STC 179/1985), sin embargo, ha reconocido que la autonomía territorial, en lo que a las Corporaciones locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario, pues estos entes habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los arts. 140 y 133.2 de la Norma fundamental, ello sin perjuicio de que no aparezca la misma, desde luego, carente de límites (STC 19/1987)... La autonomía local en su proyección en el terreno tributario, no exige que esa intervención, que debe reconocerse a las entidades locales, se extienda a todos y a cada uno de los elementos integrantes del tributo."
El artículo 2.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley Reguladoradora de las Haciendas Locales enumera los recursos que integran las Haciendas locales. Son los que siguen:
a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho privado.
b) Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras Entidades locales.
c) Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades
Autónomas.
d) Las subvenciones.
e) Los percibidos en concepto de precios públicos.
f) El producto de las operaciones de crédito.
g) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.
h) Las demás prestaciones de Derecho público.
Esta relación, sigue una nueva forma de presentación del tema, que se aprecia perfectamente si se compara con el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que contenía tantas enumeraciones de recursos cuantos tipos de Entidades locales contemplaba (artículo 197 -Municipios-; artículo 396 -Provincias-, etc.); por el contrario, y según se ha indicado, la LHL, desde su redacción dada por ley 39/1988 de 28 de diciembre contiene una sola enumeración que tiene el carácter de general. Esta novedad, de naturaleza meramente formal, obedece a dos circunstancias distintas, según Rubio de Urquía y Arnal Suria, para los cuales estando relacionada la primera de ellas con la configuración formal que de los recursos de las Haciendas Locales ofrece la Constitución Española de 1978 y teniendo su fundamento la segunda de ellas en razones de técnica legislativa.
Por lo que se refiere a la primera de las cuestiones indicadas, cabe observar que la CE lleva a cabo un tratamiento unitario de los recursos de las Haciendas Locales, sin atender a cada tipo concreto de Entidad local; a este respecto, resulta definitivamente ilustrativo el artículo 142 del texto constitucional.
Esta misma formulación se recoge en el artículo 105 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en el que esta Ley reproduce, a su manera, el contenido del precepto constitucional citado, y en virtud del cual:
"1. De conformidad con la legislación prevista en el artículo quinto, se dotará a las Haciendas Locales de recursos suficientes para el cumplimiento de los fines de las Entidades locales.
2. Las Haciendas Locales se nutrirán además de tributos y de las participaciones reconocidas en los del Estado y en los de las Comunidades Autónomas, de aquellos otros recursos que provea la Ley."
Como se desprende de los dos preceptos citados, la Constitución y la Ley de Bases de Régimen Local no distinguen según se trate de los recursos de esta o aquella Entidad local, haciendo, por el contrario, referencia genérica a los recursos de las "Haciendas Locales", incluso en el momento de hacer referencia a su exigua enumeración: "tributos propios" .Y participación en los del Estado y "de las Comunidades Autónomas".
Son, también, razones fundadas en un correcto empleo de las técnicas legislativas, las que han aconsejado la instrumentación de un único catálogo de recursos, aplicable con carácter general a la totalidad de Entidades locales existentes, con una posterior especificación de dichos recursos en función de cada tipo de Entidad Local.
En todo caso, el fuerte proceso descentralizador operado en los años subsiguientes a la aprobación de la vigente Constitución, ha sido debido más a la creación de las Comunidades Autónomas que a otro tipo de consideraciones.
Es revelador el peso relativo del gasto público de los tres niveles territoriales reconocidos en el art. 137 CE. Así, se puede observar las siguientes cifras al respecto:
Año Estado Comunidades Corporaciones
Autónomas Locales
1981 87,33 2,95 9,72
1997 61,10 25,93 12,98
2000 54,80 39,60 15,60
La evolución es sintomática: el crecimiento del gasto es perfectamente apreciable en el nivel autonómico, mientras apenas es perceptible en el nivel local.
Es evidente que un Estado que pretenda ser reconocido en el cumplimiento de las previsiones del art. 103 CE en orden a su cumplimiento del principio de descentralización, no puede considerar aceptable que dicha descentralización se detuviera indefinidamente en el nivel autonómico. Debe dar pasos efectivos en lo que se ha denominado la "segunda descentralización" que pasa, ciertamente, por una efectiva operación de ampliación del ámbito competencial de los Entes Locales, pero, también, por la justa transferencia de recursos para que dicha ampliación competencial fuese eficaz y eficiente desde la perspectiva de los ciudadanos que reciben los servicios que pagan.
Repárese en que en España, los recursos propios de los Municipios constituyen algo menos de la mitad de sus ingresos, mientras que la media de los países llamados occidentales asciende a más del 70%.
Todavía queda mucho camino por andar.
Según el Texto Refundico de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, 2/2004, se hace necesario distinguir dos regímenes de financiación diferentes, por una parte, para los Municipios, y por otra, para las provincias. En sentido general, dispone el art. 106 de la LBRL, que las entidades locales gozan de autonomía para establecer y exigir tributos, de conformidad con lo previsto en la LRHL y las leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos específicamente previstos por la LRHL.
Los tributos locales sólo pueden ser creados y configurados en sus elementos esenciales por ley estatal. Las Comunidades Autónomas no pueden crear tributos locales ni configurar sus elementos esenciales. Tampoco pueden los tributos locales configurar otros beneficios fiscales que los previstos por ley o por tratado internacional.
Respecto de los recursos de los Municipios, estos se clasifican en Impuestos, tasas y contribuciones especiales. Los impuestos pueden ser de exacción obligatoria, como son el Impuesto de Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica. Este tipo de impuestos de exacción obligatoria se crean por la LRHL pero determinados elementos de la deuda tributaria pueden establecerse mediante ordenanza fiscal, configurándose como disponibles en mayor o menor medida al poder normativo municipal (como pueden ser el tipo de gravamen o coeficientes, en su caso). Los impuestos municipales también pueden ser de exacción voluntaria, y entonces pueden establecerse mediante ordenanza fiscal, que determina todos sus elementos (son el Impuesto de Construcciones, Obras e Instalaciones y el Impuesto sobre el Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
Las tasas municipales se regulan en los arts. 20 a 27 de la LRHL, siguiendo los mismos principios generales de su regulación en el art. 2.2 de la Ley General Tributaria, con la particularidad de que cuando se utilicen procedimientos de licitación el valor de la tasa se determinará por el valor de la proposición que resulte adjudicataria. Las contribuciones especiales, reguladas en los arts 28 a 37 LRHL, como máximo pueden llegar a cubrir el 90% del coste que para la entidad local suponga la realización de obras públicas o el establecimiento o ampliación de servicios públicos de carácter local.
Por lo que se refiere a los recursos financieros de las provincias, el art. 131 de la LRHL remite al art. 2.1 LRHL citado, con determinadas especialidades: no existen impuestos provinciales. Sólo pueden establecerse tasas, contribuciones especiales y un recargo que pueden establecer sobre el Impuesto de Actividades Económicas (132-134 LRHL). Poseen también participación en los tributos del Estado: el 1% del IRPF, el 1.05 % del IVA, el 1.2% de los Impuestos Especiales de Fabricación: pero se trata sólo de percepción de los ingresos de esta fuente, nunca asumen competencias de gestión ni por supuesto normativas en relación con el porcentaje cedido.
Las subvenciones del Estado y de las Comunidades Autónomas existen a favor de las Diputaciones Provinciales para financiar Planes Provinciales de Cooperación a las obras y servicios de competencia municipal (ex art. 36.2 LBRL); también tienen el carácter de subvenciones las participaciones de las Diputaciones en las Apuestas Mutuas Deportivas del Estado.
Pueden también establecer preciso públicos por la prestación de servicios y actividades de su competencia.
Y, finalmente, caben otro tipo de recursos cuando las Diputaciones Provinciales gestionen servicios propios de las Comunidades Autónomas, éstas, de acuerdo con su legislación, podrán fijar módulos de funcionamiento, niveles de rendimiento mínimo y financiación, otorgando las correspondientes dotaciones económicas. Las Diputaciones podrán, a su vez, mejorar estos módulos con sus propias disponibilidades presupuestarias.
También, cuando asuman por cuenta de los Ayuntamientos la recaudación del IBI y el IAE, podrán concertar con entidades de crédito operaciones especiales de tesorería para anticipar anualmente a los Ayuntamientos hasta el 75 % del montante de la recaudación estimada por dichos tributos.
El TC se ha pronunciado, entre otras cuestiones, en materia de doble imposición autonómica-local, en su Sentencia 179/2006, de 13 de junio de 2006.
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por: Julio Castelao, Profesor Titular, Universidad San Pablo-CEU. Diciembre, 2003.
Revisada por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011.