Concordancias: Artículos 31.2, 66.2, 81, 117.2, 127, 128.2, 153. d).
1.- Precedentes, Derecho comparado y normativa reguladora
El Tribunal de Cuentas es una de las instituciones que goza de mayor raigambre histórica en el derecho público español, con un origen que se remonta al menos hasta las Ordenanzas de Juan II de Castilla de 1437, por las que se creaba una Contaduría Mayor de Cuentas, dependiente desde los primeros Austrias del Consejo de Hacienda, para completar la labor fiscalizadora de las Cortes sobre el empleo de los fondos recaudados a través de los servicios que éstas votaban. Con funciones similares se acomodó sin problemas en el régimen liberal, de modo que lo encontramos mencionado en el art. 122 del Estatuto de Bayona de 1808, el art. 350 de la Constitución de Cádiz de 1812, el art. 42 de la Constitución non nata de 1856, el art. 58.5 de la Constitución de 1869 y en el art. 120 de la Constitución de 1931. Asimismo, en derecho comparado son numerosas las Constituciones que de una u otra manera han regulado su existencia y funciones. Es el caso del art. 100.2 de la Constitución italiana de 1947, del art. 114.2 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 y el art. 47.6 de la Constitución francesa de 1958. Junto a ellos debe citarse el Tribunal de Cuentas Europeo, con rango de Institución, tal y como establece el art. 13.1 del Tratado de la Unión Europea, cuya regulación se contiene en los arts. 285 y siguientes del Tratado Funcionamiento de la Unión Europea, y que puede actuar en el ámbito nacional en el caso de que se hayan producido transferencias de fondos comunitarios
La elaboración parlamentaria de este precepto resultó bastante pacífica, aprobándose el texto contenido en el art. 127 del Anteproyecto con escasas variaciones, de las que tal vez merezca destacarse sólo el reconocimiento de una mayor independencia al órgano en cuestión frente a las Cortes Generales que supuso la introducción en el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados del inciso "en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado", a continuación de la declaración del segundo párrafo del apartado 1 de que el Tribunal "dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas".
La regulación legal del Tribunal de Cuentas se encuentra, por prescripción del art. 136.4, en una norma con rango de ley orgánica, la LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), reformada recientemente por medio de la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo. No es, sin embargo, la única norma relevante. Junto a ella hay que aludir a la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, cuya última modificación se ha efectuado por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, así como a diversas Normas del Congreso de los Diputados y del Senado. Más concretamente, hay que tomar en consideración las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 3 de marzo de 1983, sobre funcionamiento de la Comisión Mixta a la que se refiere la disposición transitoria primera de la ley orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, reformadas por la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, por la que se modifica el párrafo primero del artículo 1 de dichas Normas, de 20 de febrero de 1989, así como las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre tramitación de la Cuenta General del Estado de 1 de marzo de 1984. Por último, en relación con la elaboración de la Cuenta General del Estado, han de tenerse en cuenta los arts. 130 y siguientes de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
2.- Composición
La composición del Tribunal de Cuentas se regula en el art. 21 LOTCu, de acuerdo con el cual, está integrado por doce Consejeros, de los que uno ejerce de Presidente, y el Fiscal. Los Consejeros se designan por las Cortes Generales, seis por cada Cámara, para lo que se requiere el voto favorable de los tres quintos de sus miembros, para un período de nueve años, de entre censores del Tribunal de Cuentas, censores jurados de cuentas, magistrados, fiscales, profesores de universidad y funcionarios públicos pertenecientes a Cuerpos para cuyo ingreso se exija titulación académica superior, abogados, economistas y profesores mercantiles, todos ellos de reconocida competencia, con más de quince años de ejercicio profesional. El Fiscal del Tribunal de Cuentas, que debe pertenecer a la Carrera Fiscal, se nombra por el Gobierno en la forma establecida por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. El estatuto personal, en materia de incompatibilidades, de los Consejeros se rige por lo dispuesto para los jueces en la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, tal y como establece el art. 33.1. En el sitio web del Tribunal se puede encontrar una relación de todos sus componentes desde 1982.
3.- Órganos
El Tribunal se organiza en torno a los siguientes órganos: el Presidente, el Pleno, la Comisión de Gobierno, la Sección de fiscalización, la Sección de Enjuiciamiento, los Consejeros, la Fiscalía y la Secretaría General.
El Presidente del Tribunal de Cuentas es nombrado por el Rey de entre sus miembros, a propuesta del Pleno, aprobada en votación secreta, y por un período de tres años. Sus atribuciones, conforme a los arts. 20 LOTCu y 2 de la Ley de Funcionamiento, incluyen las de representar al Tribunal, convocar y presidir el Pleno y la Comisión de Gobierno, facultades que comprenden la decisión con voto de calidad en caso de empate, la fijación de los órdenes del día y la disposición de la ejecución de los acuerdos. Asimismo, ejerce la jefatura superior del personal, dispone los gastos y contrataciones, ostenta la superior inspección de los servicios propios del Tribunal y ejerce la potestad disciplinaria en casos de faltas graves. Puede delegar en el Secretario General el ejercicio de las competencias que le corresponden en materia de personal y como órgano de contratación, que no requieran previa autorización o conocimiento del Pleno o de la Comisión de Gobierno.
En los casos de vacante, ausencia, enfermedad o cualquier otro impedimento legal del Presidente, le sustituyen por este orden los Presidentes de la Sección de Fiscalización y Enjuiciamiento y, en su defecto, el Consejero de más edad.
El Pleno está integrado por El Presidente y el resto de los Consejeros de Cuentas, el Fiscal y el Secretario General, que ejerce las funciones de Secretario del Pleno, con voz pero sin voto. El quórum para su válida constitución es de dos tercios de sus miembros y el de votación la mayoría de los asistentes, salvo en los casos en que, específicamente, se exija una mayoría cualificada. Las deliberaciones del Pleno tienen carácter reservado, de modo que sobre los asistentes y cuantos pudieran conocerlas por razón de sus funciones en el Tribunal pesa el deber de guardar secreto acerca de su contenido. Los Consejeros y el Fiscal pueden, en su caso, hacer constar en acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifique. Cuando voten en contra y hagan constar por escrito su motivada oposición, el contenido de tales votos particulares se incorporará a las Memorias, Informes, Mociones o Notas que deba remitir el Tribunal a las Cortes Generales, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, al Gobierno o a las distintas Entidades y Organismos del sector público.
De acuerdo con el art. 21.3 LOTCu, corresponde al Pleno ejercer la función fiscalizadora, plantear los conflictos que afecten a las competencias o atribuciones del Tribunal, conocer y resolver los recursos contra las disposiciones y actos adoptados por el resto de los órganos del Tribunal en el ejercicio de sus funciones gubernativas o en materia de personal, aprobar y modificar los Reglamentos del Tribunal, y las demás funciones que le encomiendan la Ley Orgánica y la de Funcionamiento.
La Comisión de Gobierno está constituida por el Presidente del Tribunal y los Consejeros de Cuentas Presidentes de Sección, que son elegidos por el Pleno para un período de tres años, en la misma sesión en que se haya elegido al Presidente y por el mismo procedimiento. Junto a ellos, actúa en calidad de Secretario, el Secretario General. Son aplicables a su funcionamiento los preceptos previstos para el Pleno relativos a la convocatoria, constitución, deliberaciones y levantamiento de actas. Corresponde a la Comisión de Gobierno mantener relaciones permanentes con las Cortes Generales a través de la Comisión Mixta para el Tribunal de Cuentas, ejercer, en materia de personal y régimen de trabajo, las facultades no reservadas específicamente al Pleno o al Presidente del Tribunal, hacer uso de la potestad disciplinaria en casos de faltas muy graves, distribuir los asuntos entre las Secciones, y las demás funciones que le atribuyen la Ley Orgánica y la de Funcionamiento.
La Sección de Fiscalización está integrada por su Presidente y los Consejeros que tengan a su cargo los Departamentos sectoriales y territoriales. Su organización en Departamentos sectoriales se acomoda a las grandes áreas de la actividad económico - financiera del sector público, mientras que los Departamentos territoriales llevan a cabo la fiscalización de la actividad económico - financiera de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales. Son sus funciones las de verificar la contabilidad de las entidades del sector público y el examen y comprobación de las cuentas que se someten a la fiscalización del Tribunal, así como examinar los procedimientos fiscalizadores tramitados en los distintos Departamentos sectoriales y territoriales y proponer al Pleno las Memorias o Informes, Mociones, Notas o medidas que corresponda elevar a las Cortes Generales.
La Sección de Enjuiciamiento está integrada por su Presidente y los Consejeros de Cuentas a quienes, como órganos de primera instancia o adscritos a la Sala o Salas del Tribunal, corresponda conocer de los procedimientos jurisdiccionales. Cada Sala está compuesta por el Presidente, que es el de la Sección, y dos Consejeros y cuenta, además, con un Secretario y con el correspondiente personal de la Secretaría. Además de las funciones jurisdiccionales, la Sección de Enjuiciamiento es competente para preparar la Memoria de las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal durante el ejercicio económico correspondiente y formular la oportuna propuesta al Pleno, someter al Pleno las modificaciones que deban introducirse en la estructura de la Sección, así como la creación de nuevas Salas cuando el número de los asuntos lo aconseje, y sentar los criterios con arreglo a los cuales debe efectuarse el reparto de asuntos entre las Salas y entre los Consejeros de la Sección de Enjuiciamiento.
Por su parte, los Consejeros de Cuentas en cuanto titulares de los Departamentos sectoriales y territoriales de la Sección de Fiscalización, tienen las facultades de representar al Departamento respectivo ante los restantes órganos del Tribunal, impulsar, dirigir, distribuir, coordinar e inspeccionar el trabajo en el Departamento, aprobar, rectificar o rechazar las propuestas que les formulen las distintas unidades y ejercer la potestad disciplinaria en los supuestos de faltas leves. A los Consejeros de Cuentas adscritos a la Sección de Enjuiciamiento, además de la competencia jurisdiccional, les corresponde ejercer la vigilancia e inspección sobre los procedimientos de su competencia y la potestad disciplinaria sobre el personal de la Sección en casos de faltas leves.
La Fiscalía del Tribunal de Cuentas, que depende funcionalmente del Fiscal General del Estado, está integrada por el Fiscal y los Abogados Fiscales. Sus cometidos son los de consignar su dictamen escrito en las Cuentas Generales y en las Memorias, Mociones y Notas del Tribunal, en orden a las responsabilidades contables que de ellas puedan resultar, ser oída en los procedimientos de fiscalización del Tribunal antes de su aprobación definitiva y solicitar la práctica de las diligencias que estime convenientes en orden a la depuración de las responsabilidades contables que de aquéllos puedan resultar, tomar conocimiento de todos los procedimientos fiscalizadores y jurisdiccionales que se siguen en el Tribunal a efectos de esclarecer las posibles responsabilidades contables que de ellos pudieran derivarse, y ejercitar la acción de responsabilidad contable y deducir las pretensiones de esta naturaleza.
La Secretaría General desempeña las labores lógicas de apoyo personal y material a los órganos del Tribunal, en particular, las de gestión, tramitación, documentación y registro de los asuntos de la competencia del Presidente, Pleno y Comisión de Gobierno. A su frente se halla el Secretario General, elegido y removido por el Pleno, a propuesta de la Comisión de Gobierno. La Secretaría General se organiza en las Unidades Administrativas necesarias para atender la tramitación de expedientes de toda índole y la gestión de asuntos generales, gubernativos y de personal al servicio del Tribunal, asuntos económicos y presupuestarios, inspección y funcionamiento de los servicios propios, compras y adquisiciones, informatización y procesamiento de datos, Registro General, Archivo y Biblioteca.
La función interventora se ejerce por el Interventor del Tribunal, nombrado y removido libremente por el Pleno de este organismo. Además, existe un Servicio Jurídico del Estado en el Tribunal de Cuentas, y, como órgano de asesoramiento y apoyo al servicio del Presidente y de los órganos colegiados del Tribunal y de los Presidentes de las Secciones, está prevista la existencia de un Gabinete Técnico bajo la dependencia orgánica del Presidente. El Tribunal de Cuentas, por lo demás, tiene autonomía en todo lo concerniente a su gobierno y régimen interior, así como a su personal.
4.- Funciones
Dos son los grandes bloques de funciones que ostenta el Tribunal de Cuentas: la función fiscalizadora y el enjuiciamiento contable.
La primera, de acuerdo con el art. 9 LOTCu, se refiere al sometimiento de la actividad económico - financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia, economía, transparencia, así como a la sostenibilidad ambiental y la igualdad de género, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos. En particular debe fiscalizar, de oficio o a instancia de las Cortes Generales o, en su ámbito, de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, los contratos celebrados por las Administraciones Públicas y la situación y variaciones de su patrimonio, así como los créditos extraordinarios y suplementarios, incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones de los créditos presupuestarios iniciales. El resultado de esta evaluación, ajustada a un programa anual de fiscalización, se expone por medio de informes o memorias que se han de hacer llegar a las Cortes o a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, según los casos y publicar en el B.O.E. o el diario oficial autonómico correspondiente. Junto a éstos, el Tribunal elabora el Informe Anual previsto en el segundo párrafo del art. 136.2 CE., donde se incluye el análisis de la Cuenta General del Estado y de las demás del sector público. Dicho análisis se extiende, entre otros, a extremos tales como la observancia de la Constitución, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos y, en general, de las normas que afecten a la actividad económico - financiera del sector público; el cumplimiento de las previsiones y la ejecución de los Presupuestos de los distintos entes públicos; la racionalidad en la ejecución del gasto público, basada en criterios de eficiencia y economía y la ejecución de los programas de actuación, inversiones y financiación de las sociedades estatales, y de los demás planes que rijan la actividad de las empresas públicas, así como el empleo de las subvenciones con cargo a fondos públicos.
Asimismo, desde la reforma de la LOTCu efectuada por Ley Orgánica 3/2015, la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se extiende también a la actividad económico-financiera de los partidos políticos inscritos en el Registro de Partidos Políticos del Ministerio del Interior, así como la de las fundaciones y demás entidades vinculadas o dependientes de ellos.
Para el correcto desempeño de la función fiscalizadora, se impone a todas las entidades integrantes del sector público una obligación de rendición de cuentas de sus operaciones, con arreglo a su respetivo régimen de contabilidad, sin perjuicio de la fiscalización que corresponde a los órganos de control externo competentes de las Comunidades Autónomas respecto de las entidades integrantes del sector público autonómico, ámbito en el que rige el principio de coordinación con el Tribunal de Cuentas. Por lo demás, idéntica obligación de rendición de cuentas recae sobre los perceptores o beneficiarios de ayudas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o procedentes de entidades integrantes del sector público, tales como subvenciones, créditos o avales, ya sean personas físicas o jurídicas, públicas o privadas.
El enjuiciamiento contable, por su parte, actividad de naturaleza jurisdiccional según ha reconocido reiteradamente el Tribunal Constitucional (así, en STC 187/1988, de 17 de octubre, ATC 312/1996, STC 215/2000, de 18 de septiembre y, más recientemente, STC 126/2011, de 18 de julio de 2011) tiene por objeto ventilar la responsabilidad por alcances de caudales o efectos públicos y por infracción de las obligaciones accesorias constituidas en garantía de su gestión, en relación con quienes recauden, intervengan, administren, custodien o utilicen fondos públicos. Es necesaria, improrrogable, exclusiva y plena y se extiende a las cuestiones prejudiciales e incidentales salvo las de carácter penal, directamente relacionadas con la responsabilidad contable. No obstante, la amplitud de esta fórmula se ve mermada por el art. 16 LOTCu, que excluye de la jurisdicción contable los asuntos atribuidos a la competencia del Tribunal Constitucional y a la jurisdicción contencioso - administrativa, los hechos constitutivos de delito o falta y las cuestiones de índole civil, laboral o de otra naturaleza encomendadas al poder judicial. Además, el art. 17.3 precisa que la decisión que se pronuncie no produce efectos fuera del ámbito de la jurisdicción contable. Por lo tanto, las cuestiones que deben ventilarse ante la Sala de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas se limitan a determinar la indemnización de los daños y perjuicios a la que queda obligado el que por acción u omisión contraria a la ley origine el menoscabo de los caudales públicos, dentro de la cual está comprendida la responsabilidad civil derivada del delito en el caso de que la conducta ilícita estuviera tipificada como tal.
Sin entrar en los detalles del procedimiento correspondiente, que debe someterse a las garantías que la Constitución anuda a todo proceso, según la STC 215/2000, antes citada, sí pueden destacarse algunos aspectos de interés como son el reconocimiento de la acción popular para la exigencia de responsabilidad contable, sin que pueda exigirse la prestación de fianza o caución (art. 47.3 LOTCu) el derecho de los funcionarios y demás personal al servicio de las Administraciones Públicas de comparecer por sí mismos y asumir su propia defensa y la posibilidad de recurrir las resoluciones del Tribunal en casación y revisión ante el Tribunal Supremo.
5.- Relaciones con las Cortes Generales
La Constitución española establece, en su artículo 136, una vinculación institucional entre el Tribunal de Cuentas y las Cortes Generales, reiterada en el último inciso del art. 1.2 LOTCu, en virtud de la cual aquél actúa por delegación de éstas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado y ha de informar a las Cámaras sobre las infracciones o responsabilidades detectadas al examinar las cuentas públicas.
El órgano de relación de las Cortes Generales con el Tribunal de Cuentas es la Comisión Mixta del Congreso de los Diputados y del Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, creada por la disposición transitoria primera LOTCu y regulada por las citadas Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 3 de marzo de 1983. Con el fin de facilitar el seguimiento de la actividad del Tribunal, a la Comisión Mixta se le traslada el programa de fiscalizaciones que el Pleno del Tribunal de Cuentas aprueba para cada año. Una vez aprobadas por éste las fiscalizaciones realizadas, los Informes son remitidos a esta Comisión para su estudio, para lo cual, es habitual la comparecencia del Presidente del Tribunal para aclarar las cuestiones que se susciten por los Grupos parlamentarios.
Por otra parte, los Informes aprobados por el Tribunal de Cuentas se someten a dos tipos de tramitación parlamentaria. Respecto de la Declaración definitiva sobre la Cuenta General del Estado (cuyo contenido y formación se regulan en los arts. 130 a 132 de la Ley General Presupuestaria), con arreglo a las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre tramitación de la Cuenta General del Estado, de 1 de marzo de 1984, corresponde a la Comisión Mixta emitir un dictamen, en el que, en su caso, introduce propuestas de resolución, que eleva a los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado para su debate y eventual aprobación. En cambio, para el Informe Anual y los informes extraordinarios aprobados por el Tribunal es la propia Comisión Mixta el órgano competente para aprobar las resoluciones que estime pertinentes (art. 199.1 Reglamento del Congreso).
6.- Las Cámaras de Cuentas autonómicas
La cuestión de la creación de Cámaras autonómicas con funciones similares a las del Tribunal de Cuentas planteó inicialmente una cierta controversia que hubo de ser resuelta por el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia 187/1988, que declaró que, aunque en el ámbito de la función fiscalizadora la competencia del Tribunal no es única sino suprema, lo que permitía la intervención de órganos territoriales bien que de forma vicarial, en la función de enjuiciamiento su jurisdicción es exclusiva, sin perjuicio de las delegaciones que pueda hacer el Tribunal. Lo cierto es que el propio art. 1.2 LOTCu reconoce la licitud de la configuración de estos órganos de acuerdo con las disposiciones de los respectivos Estatutos de autonomía y que la práctica posterior hizo que, con previsión estatutaria o sin ella, por cuanto se entendió que dichas Cámaras no formaban parte en rigor de las Instituciones autónomas propias a las que alude el art. 147.2.c) CE, la mayor parte de las Comunidades se dotasen de un órganos de control externo propio. Con el tiempo, todos los Estatutos de autonomía, tras las reformas acometidas por diversas leyes orgánicas aprobadas entre 1996 y 1999, les han dado cobertura. Por ello la Ley 7/1988 derogó la previsión inicial de la LOTCu de constituir secciones territoriales descentralizadas del Tribunal para cada Comunidad Autónoma y la STC 18/1991, de 31 de enero, reiteró la compatibilidad de ambos sistemas de control, sin perjuicio de las supremacía del Tribunal, justificada, entre otras razones, en la facultad de control económico y presupuestario sobre las Comunidades Autónomas que le atribuye el art. 153.d) CE, y de la necesaria coordinación entre ambos.
Finalmente, en cuanto a la actividad económico-financiera de las Corporaciones Locales, el Tribunal Constitucional ha señalado que el art. 4.1.c) LOTCu no reserva en exclusiva al Tribunal de Cuentas la fiscalización de dicha actividad, de manera que los órganos competentes de las Comunidades Autónomas pueden desempeñar una actividad de control sobre la actuación financiera de las Corporaciones Locales; actividad que es "compatible con la ejecución por parte del Estado de algunos concretos controles" (por todas, STC 111/2016, de 9 de junio de 2016).
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por:
Fabio Pascua Mateo.
Letrado de las Cortes Generales
Diciembre 2003.
Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011
Actualizada por Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales, 2016.